La política de inmigración del gobierno italiano. ¿Quién siembra vientos puede acabar recogiendo tempestades? (I)

I. En una entrevista publicada en el diario ABC el pasado viernes, el nuevo ministro de asuntos exteriores Franco Frattini, anterior responsable de la política comunitaria de inmigración, defendía las reformas aprobadas el día 21 de este mes por el gobierno presidido por Silvio Berlusconi. Al contestar a la pregunta sobre las críticas formuladas por la vicepresidente española Mª Teresa Fernández de la Vega, y otros altos cargos a las medidas aprobadas, Frattini respondía que “estoy convencido de que en cuanto los amigos españoles conozcan nuestra normas entenderán que nuestras leyes van en la misma dirección que las españolas”, si bien inmediatamente a continuación se cuidaba de recordar, eso sí “incluso con toda amistad”, que “si las legislaciones fueren distintas, cada país tiene derecho a dotarse de las propias. Lo importante es que todos respeten las normas europeas. Y esto va a suceder”.

Me ha parecido necesario, tras leer esas declaraciones, poner a disposición de los lectores y lectoras del blog el conocimiento de cuáles son las reformas aprobadas el día 21 y cómo impactan sobre la normativa anterior, con la única excepción de las reformas relativas al reconocimiento y revocación de la condición de refugiado, que requieren de un análisis más detallado. Espero que ello sirva para tener una visión más ajustada de qué suponen los cambios propuestos, y si de verdad son tan semejantes a la normativa española vigente, e incluso a la europea, y desde luego ya les adelanto que mi respuesta es negativa. Utilizo en mi explicación los textos aprobados en la reunión del Consejo de Ministros, todavía no publicados en el Diario Oficial ni tampoco, por lo que respecta al proyecto de ley, en el Boletín Oficial del Parlamento italiano. Combinaré en mi explicación la cita literal de las normas en italiano con algunos comentarios por mi parte.

II. En primer lugar fue aprobado un Decreto-Ley sobre medidas urgentes en materia de seguridad pública, texto que entra en vigor el mismo día de su publicación y que será presentado ante el Parlamento para su conversión en ley. Se justifica la utilización de esta técnica jurídica “ritenuta la straordinaria necessità ed urgenza di introdurre disposizioni volte ad apprestare un quadro normativo più efficiente per contrastare fenomeni di illegalità diffusa collegati all'immigrazione illegale e alla criminalità organizzata”. La expulsión podrá decretarse cuando el extranjero haya sido condenado a una pena no inferior a dos años de prisión, frente a los diez previstos en la normativa anterior. Además, quien incumpla la orden judicial podrá ser castigado con pena de prisión de un o a cuatro años.

A) El Decreto-ley modifica dos preceptos del Código Penal, en concreto los arts. 235 y 312, que se refieren a la expulsión del extranjero del Estado.

En su versión anterior, el art. 235 regulaba la expulsión en los siguientes términos:

L'espulsione dello straniero dal territorio dello Stato è ordinata dal giudice, oltre che nei casi espressamente preveduti dalla legge, quando lo straniero sia condannato alla reclusione per un tempo non inferiore a dieci anni.

Allo straniero che trasgredisce all'ordine di espulsione, pronunciato dal giudice, si applicano le sanzioni stabilite dalle leggi di sicurezza pubblica per il caso di contravvenzione all'ordine di espulsione emanato dall'autorità amministrativa.

El texto queda sustituido por este nuevo precepto:

Articolo 235 (Espulsione od allontanamento dello straniero dallo Stato).
Il giudice ordina l'espulsione dello straniero ovvero l'allontanamento dal territorio dello Stato del cittadino appartenente ad uno stato membro dell'Unione europea, oltre che nei casi espressamente preveduti dalla legge, quando lo straniero sia condannato alla reclusione per un tempo superiore ai due anni.

Il trasgressore dell'ordine di espulsione od allontanamento pronunciato dal giudice è punito con la reclusione da uno a quattro anni.

Por su parte, el art.312 en versión anterior, disponía que “Lo straniero, condannato a una pena restrittiva della libertà personale per taluno dei delitti preveduti da questo titolo, è espulso dallo Stato”, mientras que el nuevo texto, con el título de espulsione od allontanamento dello straniero dallo Stato, dispone que “Il giudice ordina l'espulsione dello straniero ovvero l'allontanamento dal territorio dello Stato del cittadino appartenente ad uno stato membro dell'Unione europea, oltre che nei casi espressamente preveduti dalla legge, quando lo straniero o il cittadino di stato dell'Unione europea sia condannato ad una pena restrittiva della libertà personale per taluno dei delitti preveduti da questo titolo. Il trasgressore dell'ordine di espulsione od allontanamento pronunciato dal giudice è punito con la reclusione da uno a quattro anni”.

B) Igualmente, se procede a la modificación de la normativa en materia de extranjería, el Decreto legislativo de 25 de julio de 1998, núm. 286. En el art. 12, que regula las disposiciones contra la inmigración clandestina, se añade un nuevo párrafo en los siguientes términos:

“5-bis. Salvo che il fatto costituisca più grave reato, chiunque cede a titolo oneroso un immobile di cui abbia la disponibilità ad un cittadino straniero irregolarmente soggiornante nel territorio dello Stato è punito con la reclusione da sei mesi a tre anni . La condanna con provvedimento irrevocabile comporta la confisca dell'immobile, salvo che appartenga a persona estranea al reato . Si osservano, in quanto applicabili, le disposizioni vigenti in materia di gestione e destinazione dei beni confiscati . Le somme di denaro ricavate dalla vendita, ove disposta, dei beni confiscati sono destinate al potenziamento delle attività di prevenzione e repressione dei reati in tema di immigrazione clandestina”. Dicho en pocas palabras: quien ponga a disposición de un extranjero en situación irregular una vivienda podrá ser condenado con pena de prisión de seis meses a tres años, multa que puede llegar hast 150.000 euros, y además la sufrirá la confiscación de la vivienda.

El Ministro Frattini, en la entrevista antes citada, defiende esta medida con las siguientes palabras: “A partir de ahora los italianos que alquilen una casa a un inmigrante irregular en el mercado negro serán castigados con la pérdida de esa vivienda, que será confiscada por el Ayuntamiento. Es una medida muy dura. Millares y millares de inmigrantes pagan «en negro» a los propietarios, que reciben el dinero, no pagan impuestos y ayudan, además, a mantener una situación ilegal. No queremos meter a nadie en la cárcel. Simplemente decimos: cuidado, si tú alquilas un piso a un inmigrante clandestino sin informar a la Policía pierdes la casa”: Y frente al argumento de los entrevistadores de que “suena muy duro”, Frattini reafirma sus tesis: “-Es cierto. Es una medida fuerte porque en Italia la situación es intolerable. Tenemos unos 600.000 irregulares que viven en casas de italianos que no lo declaran a la Policía, cobran alquiler y no pagan impuestos. ¿Quién es la víctima? El inmigrante clandestino. Nosotros no le castigamos a él, sino que quitamos la casa al propietario. En Roma hay un mercado ilegal de casas para «sin papeles». Por una habitación se paga unos 500 euros al mes. Quien alquila cuatro cobra 2.000 euros «en negro» y, si pone dos camas, 4.000. Es inaceptable. Es una medida severa, sin duda, pero en Italia ha habido 20 años de tolerancia. Recordarán que cuando Zapatero anunció la regularización masiva llegaron 800.000 personas y tuvo que cambiar de postura porque la tolerancia era insostenible”.


C) Una tercera modificación no tiene carácter normativo en sentido estricto, pero probablemente sea la que mejor identifica el espíritu de la reforma ya que el cambio de denominación de los centros de permanencia temporal y asistencia a “centros de identificación y expulsión”, no tiene, desgraciadamente, ningún desperdicio. El texto literal del art. 8 del Decreto-ley es el siguiente:

“Le parole "centro di permanenza temporanea", ovvero "centro di permanenza temporanea ed assistenza" sono sostituite, in generale, in tutte le disposizioni di legge o di regolamento, dalle parole "centro di identificazione ed espulsione" quale nuova denominazione delle medesime strutture”.

Yo creo que el texto se entiende claramente sin necesidad de traducción, pero en cualquier caso si algo queda aún más claro es la intención del legislador: no son centros para alojar de forma provisional a extranjeros en situación irregular, que también lo deberán ser necesariamente, sino para proceder a su identificación y posterior expulsión, pudiendo encontrarse en esa situación, como veremos más adelante, hasta 18 meses. En suma, la privación de libertad para aquellos que no buscan en muchas ocasiones, nada más ni nada menos que una vida con mayor libertad que en sus países de origen. Pero atención, porque Italia no es el único país que actúa de esta forma, y tiempo tendremos de debatir sobre la reforma de la normativa comunitaria, o mejor dicho de su endurecimiento, sobre el retorno de los extranjeros irregulares a sus países de origen.

III. Para su tramitación parlamentaria fue aprobado un Proyecto de Ley que también se refiere a la adopción de medidas urgentes, menos que las anteriores a juicio del gobierno, en materia de seguridad pública. Veamos las modificaciones que se proponen.

A) En primer lugar, más restricciones o limitaciones en el acceso a la nacionalidad italiana de un cónyuge extranjero. Según la normativa vigente, el art. 5 de la Ley de 5 de febrero de 1992, núm. 91, “1.Il coniuge, straniero o apolide, di cittadino italiano acquista la cittadinanza italiana quando risiede legalmente da almeno sei mesi nel territorio della Repubblica, ovvero dopo tre anni dalla data del matrimonio, se non vi è stato scioglimento, annullamento o cessazione degli effetti civili e se non sussiste separazione legale”. De los seis meses pasamos a los dos o tres años en la reforma, según cual sea el supuesto contemplado “1. L'articolo 5 della legge 5 febbraio 1992, n . 91 è sostituito dal seguente: «Art. 5 . - 1 . Il coniuge, straniero o apolide, di cittadino italiano può acquistare la cittadinanza italiana quando, dopo il matrimonio, risieda legalmente da almeno due anni nel territorio della Repubblica, oppure dopo tre anni dalla data del matrimonio se residente all'estero, qualora, al momento dell'adozione del decreto di cui all'articolo 7, comma 1, non sia intervenuto lo scioglimento, l'annullamento o la cessazione degli effetti civili del matrimonio e non sussista la separazione personale dei coniugi.
2. I termini di cui al comma 1 sono ridotti della metà in presenza di figli nati dai coniugi.».

B) Más rapidez legal para la expulsión de los extranjeros que hayan entrado ilegalmente en territorio italiano. Se añade un nuevo art. 12-bis al Decreto legislativo de 25 de julio de 1998, con el siguiente texto: 1. Salvo che il fatto costituisca più grave reato, lo straniero che fa ingresso nel territorio dello Stato in violazione delle disposizione del presente Testo Unico è punito con la reclusione da sei mesi a quattro anni.
2. Per il reato previsto al comma 1 è obbligatorio l'arresto dell'autore del fatto e si procede con il rito direttissimo.
3. Il Giudice nel pronunciare la sentenza di condanna ordina l'espulsione dello straniero.".

C) Se dificulta extraordinariamente el envío de transferencias económicas a los países de origen de los extranjeros en situación irregular, ante los férreos controles que se imponen a las entidades bancarias, que deberán acreditar que la persona que envía el dinero se encuentra en situación regular en territorio italiano. En la Ley de 31 de julio de 2005, n. 155, "Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 27 luglio 2005, n. 144, recante misure urgenti per il contrasto del terrorismo internazionale", se incorpora un nuevo párrado (núm. 6) al art. 7 en los siguientes términos: "6. Chi è autorizzato a prestare servizi volti al trasferimento di danaro deve provvedere, personalmente o a mezzo di incaricato, ad acquisire la copia del documento d'identità di colui che chiede la prestazione. Se questi è straniero, deve essere acquisita pure la copia del suo titolo di soggiorno; qualora la copia di tale documento di soggiorno non sia disponibile, il servizio erogato deve essere segnalato entro 12 ore all'autorità locale di pubblica sicurezza, inviando alla stessa la copia del documento identificativo del richiedente. Le copie dei suddetti documenti, comunque, devono essere registrati, conservati e resi disponibili a ogni richiesta dell'autorità di pubblica sicurezza. L'inosservanza di tale disposizione è sanzionata con la revoca dell'autorizzazione.".

Está por ver qué impacto puede tener esta medida sobre los países que reciben un flujo importante de remesas de los inmigrantes, ya estén en situación regular o irregular, y cómo puede afectar a las relaciones diplomáticas entre los mismos y la República italiana.

D) Los extranjeros en situación irregular y pendientes de la tramitación administrativa para su expulsión, podrán estar internos en los centros de identificación y expulsión hasta 18 meses. En el actual art. 14.5 del decreto legislativo de 25 de julio de 1998 se dispone que “5. La convalida comporta la permanenza nel centro per un periodo di complessivi venti giorni. Su richiesta del questore, il pretore puo' prorogare il termine sino a un massimo di ulteriori dieci giorni, qualora sia imminente l'eliminazione dell'impedimento all'espulsione o al respingimento. Anche prima di tale termine, il questore esegue l'espulsione o il respingimento non appena e' possibile, dandone comunicazione senza ritardo al pretore”. La modificación propuesta en el proyecto de ley es la siguiente: " La convalida comporta la permanenza nel centro per un periodo di complessivi sessanta giorni . Qualora l'accertamento dell'identità e della nazionalità, ovvero l'acquisizione di documenti per il viaggio presenti difficoltà, il giudice, su richiesta del questore, può prorogare il termine di ulteriori sessanta giorni . Anche prima di tale termine, il questore esegue l'espulsione o il respingimento, dandone comunicazione senza ritardo al giudice. Decorso il suddetto termine, qualora il soggetto trattenuto non abbia reso disponibile un suo documento identificativo utile all'espatrio in originale, il questore può chiedere al giudice la proroga del periodo di trattenimento nel centro per ulteriori periodi di sessanta giorni. La durata complessiva della permanenza nel centro non può, in ogni caso, essere superiore a diciotto mesi". De esta forma, el gobierno italiano se avanza a la reforma de la normativa comunitaria, pactada el día 23, que trata de armonizar los procedimientos seguidos en los Estados miembros para la repatriación de inmigrantes irregulares y que permitirá, salvo modificaciones de última hora, que quien se encuentre en dicha situación pueda permanecer en un centro de acogida o internamiento (o de “identificación y expulsión” si nos referimos a Italia) hasta un máximo de 18 meses.