Una primera aproximación al anteproyecto de reforma de la ley orgánica 4/2000 (I).

1. El Consejo de Ministros del día 19 de diciembre recibió un Informe de los Ministros de Asuntos Exteriores y de Cooperación, Interior y Trabajo e Inmigración sobre el Anteproyecto de Ley de reforma de la Ley Orgánica sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros en España y su Integración Social, es decir la Ley Orgánica 4/2000 de 11 de enero y sus sucesivas modificaciones en el mismo año y en 2003. Es objeto de esta entrada del blog un breve comentario de algunas de las modificaciones contenidas en el Anteproyecto.

2. Un primer bloque de modificaciones cabe calificarlas de formales o de mejora técnica de la redacción del correspondiente precepto. Cabe destacar las siguientes:

-- Con respecto a la delimitación del ámbito de aplicación de la norma (art. 1.3), la sustitución de la referencia a la legislación de la Unión Europea, de aplicación a los nacionales de los Estados miembros y a quienes sea de aplicación el régimen comunitario, por la de “las normas que lo regulan”. En parecidos términos, la supresión de la mención contenida en el art. 6 a los criterios establecidos por Ley o Tratado para la participación pública de los extranjeros residentes en España, y su sustitución de la referencia al derecho al sufragio por la mención más amplia de “en los términos establecidos en la Constitución y en las leyes”.

-- En cuanto a los derechos de los extranjeros e interpretación de las normas, la sustitución de la palabra extranjeros, probablemente reiterativa por el título del artículo, por “sus” (art. 3.2). En idéntico sentido puramente lingüístico, en el nuevo art. 4.3 se menciona de forma expresa a “los extranjeros”, mientras que en el vigente sólo se indica que “no podrán ser privados de su documentación”. O la sustitución del plural “los” del art. 5.1, referido al proceso penal o de extradición, por el singular “el”. O también, la supresión de la mención “extranjeros que residan en el municipio” (art. 6.3) por “ellos”. Igualmente, en varios preceptos (cito por más significativo el art. 10 sobre el derecho al trabajo y a la Seguridad Social, y el art. 12 sobre derecho a la Seguridad Social y a los servicios sociales) se sustituye el verbo en fututo (“tendrán”) por el tiempo en presente (“tienen”). Asimismo, encontramos otras correcciones gramaticales en varios preceptos, siendo un de ellos nuevamente el art.10, en el que se sustituye la expresión relativa al acceso de los extranjeros “como personal laboral al servicio de las Administraciones Públicas”, por ese acceso “al servicio de las Administraciones Públicas como personal laboral”.

-- La mención expresa a la excepción de proveerse de la tarjeta de identidad de extranjero, para quienes sean titulares de un visado de residencia y trabajo de temporada (art. 4.2). Recuérdese que dicha tarjeta es obligatoria para todo extranjero que permanezca en España por un período superior a seis meses, salvo justamente a partir de la entrada en vigor de la futura reforma el supuesto referenciado. Hay, además, una nueva remisión al ámbito reglamentario para concretar cuando podrá obtenerse esa tarjeta si se dispone de autorización para permanecer en España durante un período inferior a seis meses.

-- La concreción de la duración de los visados de residencia y trabajo que habilitan para llevar a cabo una actividad laboral o profesional (art. 25), así como la ampliación de los visados de estudios para los supuestos de intercambios de alumnos, prácticas no laborales o servicios de voluntariado no remunerados laboralmente. En el primer supuesto se regula el visado por un período máximo de tres meses y durante el que deberá iniciar la actividad para la que haya sido previamente autorizado, mientras que el visado de residencia y trabajo de temporada habilita para trabajar por cuenta ajena hasta nueve meses en un período de doce meses consecutivos.

-- Quizás sea más discutible afirmar que se trata de un cambio formal el experimentado por el art. 39, regulador del contingente de trabajadores extranjeros y que ahora pasaría a denominarse “gestión colectiva de contrataciones en origen”, en cuanto que el texto vigente se refiere a la posibilidad que tiene el gobierno de aprobar “un contingente anual de trabajadores extranjeros”, mientras que en la reforma propuesta se autoriza al MTIN a aprobar “una previsión nacional de las ocupaciones y, en su caso, de las cifras previstas de empleo que se puedan cubrir…”. No obstante, creo que el cambio es más formal que de fondo, porque sigue siendo facultativa la decisión de aprobar el contingente, ya sea utilizando esta terminología o la propuesta en el texto de reforma.


3. Un segundo bloque de modificaciones puede conceptuarse como de ampliación de derechos para las personas de nacionalidad extranjera. Son los siguientes:

-- La norma amplía la exclusión de la ley (art. 2 b) a los familiares de los representantes, delegados y demás miembros de las Misiones Permanentes o de las Delegaciones ante los Organismos Intergubernamentales con sede en España o en Conferencias Internacionales que se celebren en España.

--El nuevo texto se adecua a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional recogida en las sentencias 236 y 259 de 7 de noviembre y 19 de diciembre de 2007, respectivamente, que declararon inconstitucionales las limitaciones fijadas en la ley 4/2000 al ejercicio de los derechos de reunión, asociación, educación, libertad sindical y huelga, en razón de la situación administrativa de la persona inmigrante que deseara ejercerlos. Por consiguiente, el derecho de reunión (art. 7.1), de asociación (art. 8), de libertad sindical y huelga (art. 11) se podrán ejercer en las mismas condiciones que los españoles y conforme a las leyes que los regulan para estos, con supresión de la mención a la necesidad de obtener autorización de estancia o residencia en España o la autorización para trabajar.

En cuanto al derecho a la educación, también se recoge la doctrina constitucional y se amplia el derecho, y el deber, de todos los extranjeros menores de 18 años (art. 9.2) a la educación “en las mismas condiciones que los españoles”, derecho que conservarán hasta la finalización del curso escolar cuando cumplan dicha edad durante su desarrollo del curso.

-- La norma acoge numerosas peticiones que se habían efectuado desde diferentes poderes públicos y organizaciones sociales (la más reciente el Pacto Nacional para la Inmigración en Cataluña) para facilitar el acceso al trabajo del cónyuge ( o pareja de hecho) e hijos mayores de 16 años, desde el reconocimiento de la autorización de residencia y sin necesidad de esperar un año para poder acceder al mundo laboral. Así se recoge en la propuesta de modificación del art.19.1, con la cautela de que durante el primer año de vigencia de la autorización laboral, su acceso al mundo laboral podrá limitarse por vía reglamentaria, salvo que se trate de familiares de residentes de larga duración, a “las ocupaciones consideradas deficitarias en mano de obra según la situación nacional de empleo”, es decir aquellas para las que no se encuentre personal autóctono o extranjero ya residente en España que pueda cubrirlas.

También merece destacarse, en línea con otras propuestas de protección que se han aprobado en los últimos meses para las mujeres afectadas por violencia de género, que el nuevo art. 40 k) propone no tomar en consideración la situación nacional de empleo cuando se trate de personas extranjeras afectadas por violencia de género. La propuesta normativa también guarda relación con el plan específico de atención y prevención de la violencia de género entre la población inmigrante, aprobado por el Consejo de Ministros el día 9 de este mes, en el que se dispone que “se atenderá la posibilidad de obtención de la autorización de trabajo por parte de las mujeres que han sufrido violencia de género en los casos de reagrupación familiar y a quienes han obtenido permiso de residencia por circunstancias excepcionales al ser víctimas de violencia de género”.

4.Un tercer bloque de materias (nuevos artículos 2 bis y 2 ter) puede definirse como delimitador de la distribución competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas, así como de fijación de las grandes líneas de la política de inmigración española, en estrecha relación con la política de la Unión Europea y poniendo especial énfasis en la política de integración de los inmigrantes, con la importante y expresa mención a un fondo estatal para llevar a cabo dicha política (que hasta ahora se recoge anualmente en la Ley de Presupuestos Generales del Estado desde el año 2005).

La referencia al marco constitucional es obligada, y el art. 149.1.2ª sirve para recordar que es al Estado a quien le corresponde la definición, planificación, regulación y desarrollo de la política migratoria, pero por primer vez en un (todavía borrador de) texto legal de reforma de la ley 4/2000 se hace referencia a que esas competencias estatales se ejercerán “sin perjuicio de las competencias que puedan ser asumidas por las Comunidades Autónomas”, señaladamente, apunto yo ahora, en políticas de integración de los inmigrantes y de tramitación de las autorizaciones iniciales de trabajo, y también con una mención expresa a la intervención de los poderes locales en la puesta en marcha, desarrollo y ejecución de las políticas de integración.

Justamente, la ordenación y articulación de las competencias asumidas por las diferentes administraciones públicas es objeto de especial atención en las propuestas de modificación del título IV, dedicado a la coordinación de los poderes públicos y en que el se recoge una modificación del art. 68 para manifestar que las autonomías con competencias en materia de tramitación de autorizaciones iniciales de trabajo deberán desarrollarlas en estrecha coordinación con las autoridades estatales (por cierto, aunque no se dijera, la tarea de coordinación entre todas las Administraciones Públicas es un requisito obligado de su actuación, y muy especialmente tras la entrada en vigor de la Ley 30/1992), ya que el objetivo final a conseguir, siempre según la propuesta de reforma, es garantizar “la igualdad en la aplicación de la normativa de extranjería e inmigración en todo el territorio, la celeridad y uniformidad de los procedimientos y la información entre las Administraciones”.

En la misma línea de actuación coordinada, el nuevo número 3 de la disposición adicional quinta dispone la puesta en marcha de una aplicación informática común para la tramitación de los procedimientos regulados en la norma, y dispone que cuando las autonomías participen en algunos de dichos procedimientos (es decir, el de tramitación de la autorización inicial de trabajo) se garantizará que dicha participación “responda a estándares comunes que garanticen la necesaria coordinación de la actuación de todos los órganos administrativos intervinientes”.

Destaca a mi parecer el énfasis que la reforma pone en el carácter legal y ordenado que ha de tener la inmigración, así como su vinculación con la actividad productiva y las consiguientes medidas que deberán promover los poderes públicos para facilitar el acceso al empleo como uno de los factores (junto con el conocimiento de las lenguas oficiales y la escolarización de los menores) que se consideran “esenciales de integración”, junto con el seguimiento y adopción de las medidas adecuadas para garantizar a quienes vivan y trabajen legalmente en España los mismos derechos y obligaciones que los españoles, y en particular por lo que respecta a las condiciones laborales y de Seguridad Social. La visión positiva de la mezcla de diferentes identidades y culturas en el seno de la sociedad española se acepta con naturalidad por el nuevo texto reformador, fijando sólo como límites el respeto a la Constitución y a la ley, y con una expresa, e importante a mi parecer, referencia a la obligación que asumen los poderes públicos, para garantizar la integración de los inmigrantes, de poner en prácticas acciones formativas que garanticen “el conocimiento y respeto de los valores constitucionales de España y de la Unión Europea, así como de los derechos humanos, las libertades públicas, la democracia, la tolerancia y la igualdad entre hombres y mujeres”.

También merece destacarse que la reforma propone, en perfecta sintonía con la política comunitaria de inmigración y muy especialmente en lo que respecta a la relación con los países de origen y tránsito de la mayor parte de la inmigración, que una de las líneas maestras de la política española de inmigración sea la de promoción y diálogo con tales países, que debe plasmarse en acuerdos que permitan ordenar de manera efectiva los flujos migratorios y que potencien la cooperación entre los Estados. Una manifestación concreta de esta línea de actuación se encuentra en la nueva propuesta de reagrupación del art. 35 dedicado a los menores no acompañados, en el que se dispone que el gobierno promoverá el establecimiento de tales acuerdos con los países de origen que comprenderán de forma integrada tanto la prevención de la inmigración irregular como “la protección y el retorno de los menores no acompañados”. El obligado respeto a las normas de Derecho Internacional sobre protección del menor, y el mismo respeto obligado al principio del interés superior del menor, lleva a la propuesta de reforma a enfatizar que la repatriación del menor sólo podrá efectuarse por medio de la reagrupación familiar o por la vía de puesta a disposición del menor ante los servicios de protección de menores.