La formación de oferta y los sujetos sindicales que pueden solicitar subvenciones en planes intersectoriales y sectoriales de ámbito estatal.

1. Es objeto de comentario en esta nueva entrada del blog una importante modificación operada en la regulación de cuáles son los sujetos sindicales que podrán solicitar en 2.010 planes de formación de oferta, y que ya adelanto que puede implicar nueva litigiosidad jurídica en relación a los ámbitos de actuación de las organizaciones sindicales en defensa de los intereses de los trabajadores y más específicamente de sus afiliados. Además, está por ver cuál será el grado de afectación de la nueva norma en las convocatorias que aprueben para el año en curso las Comunidades Autónomas al amparo de sus competencias en materia de formación.

2. El Boletín Oficial del Estado de hoy martes, 9 de febrero, pública la “Resolución de 1 de febrero de 2010, del Servicio Público de Empleo Estatal, por la que se aprueba la convocatoria para la concesión, con cargo al ejercicio presupuestario de 2010, de subvenciones públicas para la ejecución de planes de formación mediante convenios, de ámbito estatal, dirigidos prioritariamente a los trabajadores ocupados, en aplicación de la Orden TAS/718/2008, de 7 de marzo, por la que se regula la formación de oferta y se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones públicas destinadas a su financiación”.

En su introducción se efectúa una referencia a la “jurisprudencia sentada en la materia, entre otras, en la Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de julio de 2009”, que en el texto articulado se concretará en el apartado relativo a la determinación de las organizaciones sindicales que pueden solicitar planes de formación de oferta en el ámbito estatal e intersectorial. Sobre la importante sentencia del TS y la doctrina del alto tribunal, que sigue al Tribunal Constitucional, en la delimitación de las competencias de los sindicatos más representativos y de todos los demás, me detendré más adelante.

El artículo 10 regula los requisitos y acreditación que deben cumplir las entidades que soliciten subvenciones para financiar la ejecución de los distintos tipos de planes de formación de oferta señalados en el artículo 9. Me interesa, a los efectos de este comentario, destacar que podrán solicitar planes de formación intersectoriales, según dispone la letra a), “las organizaciones empresariales y sindicales de ámbito estatal y carácter intersectorial representativas en dicho ámbito”.

También conviene hacer mención de los planes de formación sectoriales, regulados en la letra d), que podrán solicitar “las Organizaciones Empresariales y Sindicales de ámbito estatal representativas en el correspondiente sector en dicho ámbito, así como los entes paritarios creados o amparados en el marco de la negociación colectiva sectorial estatal, a que se refiere el artículo 24.2 del Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo”.

3. Para comprobar el importante cambio legal operado en la nueva norma es necesario confrontar el texto con la regulación vigente durante 2.009, es decir la “Resolución de 7 de noviembre de 2008, del Servicio Público de Empleo Estatal, por la que se aprueba la convocatoria para la concesión, con cargo al ejercicio presupuestario de 2009, de subvenciones públicas para la ejecución de planes de formación mediante convenios, de ámbito estatal, dirigidos prioritariamente a los trabajadores ocupados, en aplicación de la Orden TAS/718/2008, de 7 de marzo, por la que se regula la formación de oferta y se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones públicas destinadas a su financiación”, publicada en el BOE del día 18 del mismo mes.

En la introducción, a diferencia del nuevo texto, no hay ninguna referencia a la jurisprudencia del TS. Si bien es obvio que no podía hacerse mención, por inexistente, a la sentencia de 14 de julio de 2009 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, sí había ya resoluciones judiciales que hubieran podido dirigir la norma, a mi parecer, en la misma dirección que la Resolución publicada hoy en el BOE. En cualquier caso, no fue así y por consiguiente sólo encontramos la referencia a la “previa consulta a las Organizaciones empresariales y sindicales más representativas”.

El artículo 9 regulaba los requisitos y acreditación que debían cumplir los sujetos solicitantes. Respecto a los planes de formación estatal intersectorial, la letra a) disponía que podían solicitarlos “las organizaciones empresariales y sindicales más representativas en el ámbito estatal”. En idéntica dirección apuntaba la regulación de los planes de formación sectoriales, referenciados en la letra d), ya que podían solicitarlos “las Organizaciones Empresariales y Sindicales más representativas o las representativas en el correspondiente sector a nivel estatal, así como los entes paritarios creados o amparados en el marco de la negociación colectiva sectorial estatal, a que se refiere el artículo 24.2 del Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo. …”.

4. En definitiva, la modificación operada en la norma de 2010 con respecto a la de 2009 (y también de años anteriores) es la supresión a la referencia de la mayor representatividad de las organizaciones sindicales de ámbito estatal solicitantes de los planes de formación de oferta, y su sustitución por la mención a la representatividad de las organizaciones sindicales que los soliciten, con lo que la cuestión a debate jurídico que surge a continuación es qué debe entenderse por representatividad y que criterios deberán tomar en consideración las autoridades públicas competentes para resolver sobre las solicitudes presentadas, cuestión que, insisto, creo que es de especial interés tanto en el ámbito estatal como en los autonómicos.

5. La sentencia del TS de 14 de julio sintetiza de forma clara cuáles son las diferencias que pueden admitirse, o dicho en otros términos, que más competencias pueden asumirse, entre las organizaciones sindicales más representativas, que lo son por cumplir los requisitos previstos en los artículos 6 y 7 de la Ley Orgánica 11/2005 de 2 de agosto, de Libertad Sindical, las que sean representativas en un ámbito territorial y sectorial específico (es decir, puede ser, pero no necesariamente, el ámbito estatal) y reguladas en el artículo 7.2 de la LOLS, y las restantes organizaciones sindicales legalmente reconocidas y que, añado yo ahora para una mayor claridad de la doctrina del TC y del TS, hayan obtenido representantes en los procesos electorales para elegir representantes de los trabajadores. La sentencia recuerda que la distinción entre las actividades de representación institucional y al acceso a determinadas subvenciones, y sobre qué sindicatos pueden llevar a cabo las primeras y acceder a la segundas, ha sido abordada ya con anterioridad por el propio TS, con cita expresa de las de 11 de octubre de 2004, 14 de julio de 2005, 5 de julio de 2006 y 19 de diciembre de 2.007, y con cita de jurisprudencia del TC en la misma dirección. Una buena síntesis de la doctrina del TS se encuentra en la frase de que “mientras sí es constitucionalmente válida la diferenciación que significa limitar o reconocer aquella representación institucional solamente a los sindicatos más representativos, no es lícito excluir del acceso a las subvenciones a los restantes sindicatos que no ostentan esa condición de mayor representatividad”.

6. Pero antes de seguir con el comentario de la sentencia del TS es conveniente recordar que el TC se ha pronunciado en varias ocasiones sobre la razón de ser y la viabilidad constitucional, al mismo tiempo que sus límites, del concepto de mayor representatividad. Por su interés, transcribo unos párrafos de la STC 147/2001 de 27 de junio, también citada en la resolución del TS.

“El concepto de mayor representatividad es, por tanto, un criterio objetivo y, por ello, constitucionalmente válido. Ahora bien, ello no significa que cualquier regulación apoyada en el mismo haya de reputarse como constitucionalmente legítima (SSTC 9/1986, de 21 de enero, y 7/1990, de 18 de enero), pues ha de reunir, además, los restantes requisitos exigibles y, singularmente, el de proporcionalidad. Requisitos muy determinados por la finalidad y efectos de la medida considerada y que han llevado a considerar conforme con las exigencias constitucionales algunas facultades de las que tan sólo gozan los sindicatos más representativos. Así, en coherencia con el origen del concepto de representatividad, consignado en el art. 3.5 de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), el criterio de la mayor representatividad se considera objetivo y razonable para establecer la participación de los representantes de los trabajadores en los organismos internacionales y desarrollar tareas de representación institucional (Informe 36, caso núm. 190, párrafo 195 del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT y SSTC 53/1982, de 22 de julio, y 65/1982, de 10 de noviembre) y constituye un criterio válido para constatar la significación de las organizaciones que aspiren a desarrollar actividades que produzcan efectos más allá de sus afiliados, como la negociación colectiva de eficacia general (SSTC 73/1984, de 27 de junio, 98/1985, de 29 de julio). Asimismo, otras facultades de las organizaciones más representativas, tales como la posibilidad de promover elecciones sindicales (STC 164/1993, de 18 de mayo), gozar del derecho de excedencia forzosa para los trabajadores que desempeñen cargos sindicales (STC 263/1994, de 3 de octubre) o contar con delegados sindicales en determinadas condiciones (STC 188/1995, de 18 de diciembre), también se han declarado justificadas por este Tribunal y no lesivas del derecho de libertad sindical.

Pero la mayor representatividad exige la correspondencia entre la conformación técnica de la representatividad y el tipo de función sindical, el nivel de ejercicio o las características de los intereses colectivos en juego, sin que pueda emplearse con cualquier propósito, de suerte que no toda utilización que de ella se haga es constitucionalmente aceptable, y no lo es aquella que utiliza los criterios selectivos para establecer un trato diferente respecto de materias que no guardan ninguna relación con ellos (SSTC 9/1986, de 21 de enero, FJ 3, y 7/1990, de 18 de enero, FJ 2). De ahí, por ejemplo, que este Tribunal haya considerado improcedente la utilización del criterio de la mayor representatividad como regla para excluir a sindicatos que no son más representativos pero que, sin embargo, están implantados en un ámbito concreto (por ejemplo, SSTC 184/1987, de 18 de noviembre, y 217/1988, de 21 de noviembre).

De este modo, es razonable que se asegure la presencia en cada concreto ámbito de actuación de los intereses generales y del conjunto de los trabajadores y que se examine en cada caso la finalidad de la norma o dela representación institucional (como ocurrió en las SSTC7/1990, de 18 de enero, 32/1990, de 26 de febrero, y 183/1992, de 16 de noviembre).

La tensión entre el principio de igualdad de trato entre los sindicatos y la promoción de algunos de ellos en virtud de los criterios objetivos antes expuestos, también se ha manifestado en materia de subvenciones a centrales sindicales. El Comité de Libertad Sindical de la OIT ha declarado que los diversos sistemas de subvenciones a las organizaciones de trabajadores producen consecuencias diferentes según la forma que revistan, el espíritu conforme al que hayan sido concebidas y aplicadas, y la medida en que tales subvenciones se concedan, en virtud de textos legales precisos o dependan exclusivamente de la discreción de los poderes públicos, precisando que las repercusiones que dicha ayuda financiera tenga sobre la autonomía de las organizaciones sindicales dependerán esencialmente de las circunstancias, sin que puedan ser apreciadas a la luz de principios generales, al tratarse de una cuestión de hecho que debe ser examinada en cada caso y habida cuenta de las circunstancias de ese caso (Informe 19, caso núm. 121,párrafo 180, e Informe 75, caso núm. 341, párrafo 101).

Este Tribunal tuvo ocasión de abordar el problema en las SSTC 20/1985, de 14 de febrero, 26/1985, de 22de febrero, y en la 72/1985, de 13 de junio, en un supuesto donde la Ley de Presupuestos otorgaba la totalidad de la subvención a los sindicatos más representativos y excluía de las subvenciones a centrales sindicales minoritarias que, sin embargo, habían obtenido suficiente número de representantes sindicales como para participar en negociaciones de convenios colectivos en ámbitos provinciales e, incluso, nacionales en determinadas ramas de la producción. En ellas se declaraba que conculca la libertad sindical el criterio de la mayor representatividad como criterio exclusivo y excluyente para determinar el acceso de las organizaciones sindicales a unas subvenciones públicas cuya finalidad era susceptible de incardinarse dentro de los fines de defensa y promoción de los intereses económicos y sociales que se atribuyen por la Constitución Española a todos los sindicatos sin distinción. Y ello, porque este tipo de subvenciones tiene incidencia en el orden competitivo entre los sindicatos, de modo que si fueren destinadas en exclusiva a los situados en el vértice según los resultados en las elecciones, situaría a éstos en una posición superior a los demás para ofrecer mejores servicios a los trabajadores, más allá de los medios propios de que dispongan y de cualquier criterio que tome en consideración la proporcionalidad de los resultados de las elecciones o los costes que puede suponerles la participación en el ejercicio de funciones públicas o cualquier otro extremo que se justifique como no discriminatorio, produciéndose, además, una inducción o presión indirecta para la afiliación de los trabajadores a determinados sindicatos”.