La nueva ley catalana de creación de la agencia de la Inspección de Trabajo (I)

1. En entradas anteriores en este blog he centrado mi atención en el análisis y estudio de la normativa reguladora del traspaso de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social a la Comunidad Autónoma de Cataluña. Toca ahora explicar los ejes centrales de la nueva, aunque todavía no aprobada, Ley de la agencia catalana de la Inspección de Trabajo, que con toda probabilidad será objeto de votación, y en su caso aprobación, en la sesión plenaria del Parlamento catalán prevista para los días 12 y 13 de mayo.

Digo que debe hacerse porque el Consell de Garanties Estatutàries ya ha emitido su dictamen, el pasado 20 de abril, sobre dos aspectos muy relevantes de la futura norma y que sin duda impactan en las competencias autonómicas y su relación con el mercado de trabajo. Soy del parecer que este Dictamen, además de ser el más significativo de los dictados hasta ahora por el Consell con contenido laboral, será un texto de obligada referencia en todos los estudios que se efectúen sobre la asunción competencial autonómica, y creo que no sólo de la autonomía catalana, de la ITSS y repárese que después del Estatuto catalán han seguido, como ya he explicado, los estatutos andaluz y aragonés en la misma línea. En efecto, el Dictamen realiza un amplio estudio de los marcos normativos (estatal y autonómico) en materia de función inspectora y de organización de la función pública autonómica que le llevan a concluir, sólo por mayoría y con un voto particular contrario, que la creación de un cuerpo autonómico de subinspectores en materia de seguridad y salud en el trabajo debe ser considerado conforme a derecho.

Recordemos que según dispone el artículo 1 de la Ley autonómica 2/2009, de 12 de febrero, el Consell es la institución de la Generalidad “que vela porque las disposiciones de la Generalidad se adecuen al Estatuto y a la Constitución, en los términos que establecen el artículo 76 del Estatuto y la presente ley”.

Conviene recordar también que, de acuerdo con la normativa del Consell, los grupos parlamentarios disponen de un período para la presentación de enmiendas al proyecto de ley después de la publicación del Dictamen, y dado que el texto se ha publicado el día 28 de abril en el Boletín Oficial del Parlamento el plazo finaliza el 3 de mayo (más exactamente a las 9 h. 30 m), según acuerdo de la Mesa del Parlamento de 27 de abril.


2. Pero no adelantemos acontecimientos y centrémonos en el recorrido parlamentario del proyecto de ley, del que tuve oportunidad de conocer una primera versión del, entonces, anteproyecto datada de noviembre de 2008 y que no sufrió modificaciones de entidad en el texto aprobado por el Consejo de Gobierno de 28 de abril y publicado en el Boletín Oficial del Parlamento el 18 de mayo.

De dicho texto voy a resaltar aquellos preceptos, o fragmentos, que pueden guardar más relación con el debate sobre la asunción de competencias en materia de Inspección de Trabajo por la Generalitat y de la creación de un cuerpo propio autonómico de subinspectores de seguridad y salud en el trabajo, materia cuyo contenido laboral ha sido declarado por el TC y que al mismo tiempo se incluye entre las competencias ejecutivas de la Generalitat en materia de trabajo y relaciones laborales según dispone el artículo 170.1 del Estatuto (“Corresponde a la Generalitat la competencia ejecutiva en materia de trabajo y relaciones laborales, que incluye en todo caso …g) la prevención de riesgos laborales y la seguridad y salud en el trabajo”). Ya adelanto que gran parte del proyecto ha permanecido inalterado (o modificado sólo en cuestiones formales) después del trámite de enmiendas, por lo que mi explicación ya tiene ahora utilidad para analizar el texto que en su día se apruebe.

A) Respecto a su configuración institucional, la agencia se configura como una entidad autónoma administrativa de la Generalidad (terminología inconcreta a mi parecer y que ha sido modificada en el trámite parlamentario), con personalidad jurídica propia, autonomía financiera y de gestión, y plena capacidad de obrar para organizar y ejercer las funciones y competencias atribuidas por la ley que la crea, quedando adscrita al Departamento de Trabajo (o dicho de forma técnicamente más correcta, al que tenga atribuida las competencias en materia laboral). No es por casualidad jurídica que el régimen jurídico de la agencia se rija por los Convenios números 81 y 129 de la OIT, además de por la normativa estatal de inspección y sancionadora, y de la normativa autonómica en la última materia, actuando y normando cada administración en el ámbito respectivo de sus competencias; no menos importante, como después se comprobará son las referencias a la normativa estatal y autonómica sobre prevención de riesgos laborales, y a la normativa sobre el régimen jurídico de las administraciones públicas y de procedimiento administrativo “que le sean de aplicación”.

B) Un precepto de capital importancia respecto a los ámbitos competenciales autonómicos es el artículo 2, regulador de las competencias y funciones de la futura agencia. A una declaración de carácter general, consistente en el reconocimiento de que las autoridades autonómicas disponen de la potestad pública de inspección en los ámbitos materiales del orden social de competencia autonómica, se añade una mucho más concreta referida a la posibilidad de asumir la inspección en materias del orden social de competencia estatal “cuando así se establezca por cualquier medio válido en derecho”. Desde este marco general, destaco la función de vigilancia y exigencia del cumplimiento de las normas legales, reglamentarias y de los contenidos normativos de los convenios colectivos “en los ámbitos del orden social que le correspondan o que puedan corresponderles”.

Entre los principios rectores generales a los que debe ajustar su actuación la Agencia destaca en especial el de coordinación y cooperación entre las administraciones públicas para garantizar la eficacia de sus funciones, y en el marco de los principios específicos de la actividad inspectora se subraya una vez, por si hubiera alguna duda al respecto, que la función inspectora se llevará a cabo con autonomía técnica e independencia de cualquier influencia exterior “indebida”, dentro del paraguas de la “concepción única e integral del sistema de inspección , planificación, unidad de función y de actuación”, con la adecuada combinación de la polivalencia de saberes y la especialidad de los mismos. Ya he puesto de manifiesto con anterioridad, al explicar el Real Decreto de traspaso de competencias, las reiteradas menciones a que el sistema de ITSS se regirá por los principios generales de concepción única e integral, unidad de función y actuación en todas las materias del orden social, ingreso único en los cuerpos del sistema y movilidad entre administraciones; principios que se concretarán, según reafirma la norma catalana, “en los términos y condiciones que se determinen en los acuerdos y normas de transferencia, los convenios de colaboración en materia de inspección de trabajo y las normas de desarrollo de la presente ley”.

Concepción única e integral del sistema y colaboración entre instituciones con competencias en la materia de ITSS van unidas de la mano; de ahí que el proyecto regulara la misma en términos muy semejantes a los que después se han recogido en el Real Decreto y en los Acuerdos de traspaso de competencias a la autonomía catalana. De especial interés son los artículos 21 y 22, en los se preveía, entre otros aspectos, la posible colaboración institucional de la administración autonómica con otras administraciones públicas mediante cualquier fórmula jurídica admitida en derecho, “incluyendo la constitución o participación en entidades con personalidad jurídica propia”. Por lo que respecta al ámbito territorial autonómico se preveía, como así ha ocurrido después, el establecimiento de mecanismos de cooperación con la AGE, remitiendo su concreción a los convenios de colaboración suscritos entre ambas administraciones.

Como es sabido la colaboración se había de concretar en la creación del consorcio de la ITSS de Cataluña, consorcio cuyos estatutos han sido aprobados el 30 de abril y cuya constitución, y la primera reunión del Consejo de Gobierno, se produce el 3 de mayo. El consorcio, según los acuerdos referenciados, y así lo dispone también sus Estatutos, tendrá la naturaleza jurídica de entidad de derecho público con personalidad jurídica propia y capacidad de obrar, estando integrado por ambas administraciones y configurándose como “organización instrumental y mecanismo de cooperación bilateral en materia de Inspección de Trabajo y Seguridad Social”. En el bien entendido, por si hubiera alguna duda al respecto, que las funciones que asuma no limitarán las competencias correspondientes a cada una de las Administraciones consorciadas”; además, y esta es una referencia que también puede tener importancia en el análisis del marco competencial del Estado y de la CC AA, la regulación de los inspectores y subinspectores adscritos a cada Administración se regirá por la normativa de sus cuerpos de pertenencia y, supletoriamente “por la normativa de empleo público de la Administración de su dependencia orgánica” (de especial relevancia para el futuro cuerpo autonómico de subinspectores de seguridad y salud en el trabajo).

C) En relación con su estructura cabe decir que la agencia dispondrá de órganos de gobierno (Presidencia y Consejo de Gobierno), de ejecución (Dirección) y de control (comisión de seguimiento del Consejo, el órgano de la Auditoría que se establezca y la intervención general de la Generalidad). La importancia que la ley otorga a la presencia institucional autonómica se manifiesta en el hecho de que el presidente será el consejero del Departamento de Trabajo (o por delegación su secretario general), una de cuyas funciones, por cierto, es la de proponer la oferta pública de empleo “en los casos de cuerpos propios de la Agencia catalana de la Inspección de Trabajo. En línea competencial semejante, la dirección asume entre sus funciones el ejercicio de la dirección de personal y la potestad disciplinaria “respecto de los cuerpos propios de la agencia”.

Como manifestación y reconocimiento plena de la importancia de la participación institucional de los agentes sociales, es obligado referirse a la comisión de la ITSS existente en el seno del Consejo de Relaciones laborales catalán, en cuyo marco se concreta, y seguirá llevándose a cabo, la información, consulta y participación en materia de inspección de trabajo de las organizaciones sindicales más representativas de Catalunya (carácter de mayor representatividad que puede predicarse de las organizaciones sindicales con arreglo a la interpretación efectuada por el Tribunal Constitucional del derecho de libertad sindical regulado en el artículo 28.2 de la Constitución y los artículos 6 y 7 de la Ley Orgánica 11/1985 de 2 de agosto, de Libertad Sindical.

Nuevamente la consideración de la Agencia como “autoridad central” en los términos previstos en el Convenio número 81 de la OIT (de especial interés es su artículo 4, que dispone que siempre que sea compatible con la práctica administrativa del Estado miembro “la inspección del trabajo deberá estar bajo la vigilancia y control de una autoridad central”, y que en el caso de un Estado federal, “el término autoridad central podrá significar una autoridad federal o una autoridad central de una entidad confederada”) se observa con claridad en el artículo 14, referido a la transparencia de sus actuaciones, en cuanto que asume la obligación de publicar un informe anual sobre la Inspección de Trabajo de Cataluña, informe que deberá respetar como mínimo lo dispuesto tanto en el Convenio núm. 81 como en el posterior núm. 129.

D) El núcleo duro, y más polémico, de la norma ahora objeto de examen, tanto en la versión primera del proyecto como en el texto que será sometido de forma definitiva a debate y aprobación próximamente, es el artículo 16, que hay que poner en relación con la disposición adicional quinta por la que se crea el cuerpo de subinspectores de seguridad y salud en el trabajo.

Digo que es importante la cuestión porque, como no podía ser de otra forma con arreglo a la normativa constitucional y legal vigente, el ejercicio de la función inspectora en el orden social se reserva al personal funcionario de carrera de los cuerpos de inspectores y subinspectores “establecidos o que se puedan establecer normativamente”. De ahí que la creación por la ley catalana del cuerpo de subinspectores referenciado merecía dudas al grupo popular del parlamento catalán sobre su conformidad a derecho y por ello solicitó el dictamen correspondiente al Consell de Garanties Estatutàries, y que también ha merecido algo más que dudas a uno de los miembros del Consell, que en su voto particular sostiene que el carácter “nacional” de los cuerpos de inspectores y subinspectores sólo permite su creación por normas de ámbito estatal (volveré más adelante sobre esta cuestión).

El debate no es jurídicamente de menor importancia, en cuanto que será la agencia quien ejercerá la competencia sobre el personal funcionario “de los cuerpos de inspección y de subinspección del orden social”, y aquí se encuadrará el nuevo cuerpo de funcionarios autonómico que asumirá tareas de ejecución de la normativa en materia de prevención de riesgos laborales y de seguridad y salud en el trabajo.

La referencia por separado, en el proyecto de ley, a los cuerpos nacionales y al futuro cuerpo autonómico no dejaba lugar a dudas sobre las intenciones del legislador. Por una parte, la disposición adicional cuarta se refiere a los inspectores de trabajo y seguridad social y a los subinspectores “de empleo y seguridad social”, cuya transferencia a la Generalidad en el número fijado en el Real Decreto de traspaso no afecta en absoluto al carácter estatal de su cuerpo y a todo su régimen jurídico, de tal manera que seguirá siéndoles de aplicación a todos los efectos (me interesa destacar ahora la referencia a la movilidad entre administraciones), si bien con el añadido normativo (y no es poco importante) de “los acuerdos, normas de transferencia y convenios colectivos de colaboración en materia de inspección de trabajo”.

Por otra, tenemos la disposición adicional quinta referida monográficamente al cuerpo de subinspectores de seguridad y salud en el trabajo, cuyas funciones son sustancialmente las desempeñadas en la actualidad por los técnicos habilitados en materia de prevención de riesgos laborales, (véase el Decreto 12/2006 de 31 de enero), y en el que quedarán integrados los técnicos habilitados que, como requisito ineludible, sean funcionarios de carrera, además de disponer de la titulación requerida y superar un proceso de formación específica (sobre la posible, y polémica integración de los técnicos que no sean funcionarios de carrera, a partir de una modificación operada en el trámite parlamentario el Consell se ha pronunciado en contra como más adelante veremos). De la citada disposición adicional del originario proyecto de ley me interesa destacar las referencias a las funciones de apoyo y colaboración, en la materia de seguridad y salud en el trabajo, a los inspectores de trabajo y seguridad social, y que todas sus actuaciones se llevarán a cabo con estricto respeto a “la normativa sobre inspección de trabajo y sobre infracciones y sanciones en el orden social, la presente ley y sus disposiciones reglamentarias”.

Con lógica brevedad, y de forma incidental para un mejor entendimiento de mi explicación, recuerdo que el Decreto 12/2006 de 31 de enero desarrolló una norma estatal, el Real Decreto 689/2005 de 10 de junio, de habilitación al personal funcionario público que ejercía tareas en materia de prevención de riesgos laborales para colaborar con la ITSS. Dicha habilitación podía concederse a quienes acreditaran una experiencia mínima de dos años en el desarrollo de tareas preventivas, y tenía por finalidad acreditarles para realizar tareas de comprobación y control de las condiciones materiales o técnicas de seguridad y salud de las empresas y centros de trabajo sitos en Cataluña, así como todas aquellas de información y asesoramiento que les eran propias en cuanto que personal técnico en prevención de riesgos laborales.