viernes, 15 de julio de 2011

Sobre la puesta en marcha del Reglamento de extranjería. Un nuevo repaso a la política de inmigración española e internacional (II).

3. Me refiero a continuación a la política de inmigración de la Unión Europea.

A) Cabe dejar constancia, en primer lugar, de las conclusiones aprobadas por el Consejo europeo celebrado los días 23 y 24 de junio, que sustancialmente acogen las propuestas elaboradas en Comunicaciones previas presentadas por la Comisión, o propuestas de modificaciones normativas, siendo probablemente las más importante la de establecer un mecanismo para hacer frente a circunstancias excepcionales que puedan poner en peligro el funcionamiento general de la cooperación de Schengen, sin menoscabar el principio de libre circulación de las personas que forma parte del acervo fundamental de la UE. El texto literal de la conclusión que hace referencia a esa posibilidad, o algo más que posibilidad, es el siguiente:

“Se debería establecer un mecanismo para hacer frente a circunstancias excepcionales que pusieran en peligro el funcionamiento general de la cooperación de Schengen, sin menoscabar el principio de libre circulación de las personas. El mecanismo de la UE debería incluir una serie de medidas de aplicación gradual, diferenciada y coordinada para ayudar a un Estado miembro que sufra fuertes presiones en las fronteras exteriores. Entre ellas se podrían incluir visitas de inspección, respaldo técnico y económico, así como asistencia, coordinación e intervención de FRONTEX.

En última instancia, y dentro de ese mecanismo, se podría establecer una cláusula de salvaguardia, para autorizar el restablecimiento excepcional de los controles fronterizos internos, en una situación auténticamente grave en la que un Estado miembro ya no pudiera cumplir las obligaciones impuestas por las normas de Schengen. Esta medida se tomaría con arreglo a unos criterios objetivos y a una evaluación común, con un alcance y por un plazo estrictamente limitados, y teniendo en cuenta la necesidad de poder reaccionar en casos urgentes. Ello no afectaría los derechos de las personas a las que los Tratados otorgan la libertad de circulación. Se invita a la Comisión a que presente en septiembre una propuesta de ese mecanismo.”

B) Pocos días después, el 1 de julio, Polonia asumía la presidencia semestral de la UE, y en su programa encontramos unas breves referencias la política de inmigración, que será previsiblemente muy continuista con respecto a las de las presidencias anteriores, en cuanto que se propone seguir trabajando en la elaboración de instrumentos que faciliten y dirijan la migración regular de acuerdo con las líneas básicas recogidas en la Estrategia Europa 2020; igualmente, su atención se centrará en tener la capacidad de adoptar las medidas oportunas para gestionar el impacto migratorio consecuencia de la crisis política, económica y social, de varios países del Norte de África, y continuar el debate sobre la elaboración de una aproximación global a la política migratoria dirigida a los países de Europa de Este y Asia Central. El control de la inmigración irregular pasará por un reforzamiento de los sistemas de control por vía aérea, terrestre y marítima y por la mejora de la normativa del control de fronteras (“Código Shengen”), y en el terreno de su aplicación efectiva la presidencia polaca apuesta por una política que incentive el retorno y readmisión de inmigrantes que se encontraran en situación irregular en territorio europeo, fundamentalmente por la vía del regreso voluntario y con pleno respeto de los derechos fundamentales de las personas migrantes. El programa de la presidencia polaca es lógicamente semejante al programa aprobado para los próximos 18 meses por Polonia y los dos países, Dinamarca y Chipre, que asumirán la presidencia en el año 2012.

C) La política de inmigración ha de tener siempre presente la realidad del mercado de trabajo europeo. Sobre el importante datos de la tasa de empleo de las personas de 20 a 64 años, la última encuesta 2010 sobre las fuerzas del trabajo en la UE, conocida el 29 de junio, pone de relieve el descenso de la tasa global y de las mujeres con respecto al año anterior – 68,6 y 62,1 % - , y el incremento del de la población de 55 a 645 años, que alcanza el 46,3 %); hay que prestar también un especial interés a la problemática de los trabajadores desplazados temporalmente de uno a otro país, aportando el dato el Comisario responsable de empleo, L. Andor, en su intervención en la conferencia sobre derechos sociales y desplazamiento de trabajadores en el marco del mercado único europeo, celebrada el 27 de junio, que entre 2007 y 2009 la disminución de su número fue sólo del 5-6%, cifra muy inferior a la disminución de la migración laboral según los datos del Informe de la OCDE referenciado con anterioridad.

D) En el marco europeo hemos de referirnos igualmente a la importante Comunicación presentada por la Comisión el 29 de junio y que lleva por título “Un presupuesto para Europa 2020”, en la que se presentan las líneas globales de actuación del marco financiero plurianual para el período 2014-2020 y en la que se dedica un apartado específico que trata sobre como “dar respuestas a los retos de la migración”, cuya tesis fundamental es la simplificación de la estructura de los instrumentos de gasto con la reducción de los programas existentes para concentrarlos en “un Fondo para la migración y asilo y un Fondo para la Seguridad Interior”, y una programación de carácter plurianual para reducir la carga de trabajo de todas las instituciones. La Comisión propone la asignación “la asignación de 8.200 millones EUR en el ámbito de los asuntos de interior y de 455 millones EUR para la protección civil y la Capacidad de Reacción Urgente para el período 2014- 2020”.

F) No menos importante, desde otra perspectiva, es el reciente Informe de la Agencia de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, presentado el 5 de julio, sobre los derechos fundamentales de los trabajadores irregulares que trabajan como personal del servicio doméstico en la UE y en la que se demanda una mejora sustancial de su protección legal, en línea con el recientemente aprobado Convenio número 189 de la OIT, y la extensión de las inspecciones de trabajo a dicho sector. En síntesis, el Informe demanda “la adopción para todos los trabajadores del servicio doméstico de unas normas inequívocas que: impongan límites a los pagos en especie; garanticen que, cuando se establezca un salario mínimo en la legislación nacional, éste también se aplique a los trabajadores del servicio doméstico; garanticen los períodos de descanso y las bajas por enfermedad; y creen condiciones de trabajo saludables y seguras”.

G) El Parlamento Europeo aprobó una importante Resolución el pasado 6 de julio sobre la crisis financiera, económica y social, con inclusión de numerosas recomendaciones sobre las medidas e iniciativas que deberán adoptarse para hacer frente a la misma. La Resolución dedica un apartado a la movilidad y migración, en el que se insiste una vez en la importancia de una política común europea en materia de inmigración, y mucho más después de los acontecimientos políticos en Túnez, Libia y Egipto, defendiendo la libre circulación de trabajadores comunitarios en el seno de la UE y apostando firmemente por la salvaguardia del acuerdo de Schengen y la evitación de medidas unilaterales por parte de algún Estado miembro para debilitar su contenido.

Como propuestas generales, el PE pide el fomento de una mayor facilidad de acceso a los mercados de trabajo y a una mayor movilidad en el seno de la UE, en especial para ciudadanos de terceros países, y para ello considera necesario “el reconocimiento de capacitaciones y títulos profesionales en toda la UE, además de la posibilidad de transferir las prestaciones de Seguridad Social y de jubilación a fin de fortalecer el mercado único europeo”, además de una ampliación de los trabajos y profesiones que permiten acceder a la “tarjeta azul” en la UE, y una regulación del trabajo estacional (la propuesta de Directiva está en fase de discusión en el PE) que proporcione unas condiciones de trabajo digna a los trabajadores y que les proporcione “una situación jurídica segura para protegerles contra la explotación”.

Por cierto, con respecto a los títulos, la Comisión Europea ha presentado el pasado 22 de junio el Libro Verde que lleva por título “Modernizar la Directiva sobre las cualificaciones profesionales”, en el que se invita a presentar aportaciones hasta el 20 de septiembre a las preguntas que se formulan en el texto para poder modificar la Directiva 2005/36/CE de 7 de septiembre de 2005 relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales a fin y efecto de mejorar la movilidad profesional en el seno de la UE, ya que “el reconocimiento de las cualificaciones obtenidas en otro Estado miembro se ha convertido… en un elemento fundamental del mercado único”, proponiendo, entre otras medidas, la instauración de una tarjeta profesional europea.

H) Por último, parece obligado referirse a los datos estadísticos sobre la población extranjera, ya sea de otros países de la UE o de terceros países, que residen en territorio comunitario.

A 1 de enero de 2009 residían un total de 31,9 millones de personas, el 6,4 % del total de la población. 11,9 millones, es decir el 37 %, eran ciudadanos de otros Estados de la UE. La población extranjera se concentraba en más del 75 % en sólo cinco países: Alemania (7,2 millones), España (5,7 millones), Reino Unido (4 millones según datos de 2008), Italia (3,9 millones) y Francia (3,7 millones), siendo la media de edad significantemente menor entre los extranjeros (34,3 años, que se reducía a 33 si se tomaba en consideración sólo a los ciudadanos extracomunitarios) que entre los nacionales (41,2 años). Es importante también destacar que durante el período 2001- 2008 se incrementó el número de ciudadanos extranjeros en la UE en 10,2 millones, y que durante el mismo período 5,5 millones adquirieron la nacionalidad de un Estado de la UE. Las diez comunidades extranjeras más importante en la UE al iniciarse el año 2009 eran las siguientes: Turquía (7,5 % del total de extranjeros); Rumania (6,2 %), Marruecos (5,8 %), Polonia (4,6 %), Italia (4,0 %), Albania (3,2 %), Portugal (3,1 %), Reino Unido (2,9 %), Alemania (2,5 %) y China (2,1 %).


Datos más recientes, correspondientes al año 2010 y publicados el 14 de julio, incrementan la cifra de población extranjera residente en los Estados de la UE en 670.000 personas, hasta los 32,5 millones, es decir el 6,5 % del total de la población. De ellos, 20,2 millones son nacionales de terceros países, mientras que 12,3 millones son ciudadanos de otros Estados miembros de la UE. Al igual que en 2009 más del 75 % de dicha población se concentra en Alemania (7,1 millones), España (5,6 millones), Reino Unido (4,3 millones), Italia (4,2 millones) y Francia (3,7). La media de edad de la población que vive en la UE es de 34,5 años, siete años inferior a la media únicamente de los nacionales, 41,5. Las diez comunidades extranjeras más importantes de terceros países en la UE eran las siguientes: Turquía (más de dos millones), Marruecos, Albania, China, Ucrania, Rusia, Argelia, India, Ecuador y Serbia-Montenegro. Respecto a los ciudadanos de Estados de la UE que residen en otro territorio, destaca especialmente Rumania (más de dos millones de personas), seguida de Polonia e Italia con más de un millón de sus ciudadanos viviendo fuera de su territorio.

4. En el ámbito estatal, dos países vecinos deben merecer nuestra atención.

A) En Italia se aprobó el Decreto-Ley número 89 de 23 de junio, en la actualidad a debate en el Parlamento, por el que se pretende clarificar la normativa interna, y adecuarla a la de la UE, sobre el derecho de estancia de un ciudadano comunitario y de los familiares en territorio italiano y su posible expulsión, y adaptar la legislación a la Directiva de la UE sobre el retorno de ciudadanos de terceros países que se encuentren en situación irregular.

La normativa italiana trata de dar respuesta adecuada a la doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea recogida en las sentencias de 25 de julio de 2008 (asunto C-127/08) y de 28 de abril de 2001 (asunto C-61/2011). En la primera, el TJUE falló que

“La Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros por la que se modifica el Reglamento (CEE) nº 1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE, se opone a la normativa de un Estado miembro que exige del nacional de un tercer país, cónyuge de un ciudadano de la Unión que reside en ese Estado miembro del que no tiene la nacionalidad, que haya residido con carácter previo legalmente en otro Estado miembro antes de su entrada en el Estado miembro de acogida para poder acogerse a las disposiciones de esa Directiva.

El artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2004/38 debe interpretarse en el sentido de que el nacional de un tercer país, cónyuge de un ciudadano de la Unión que reside en un Estado miembro del que no tiene la nacionalidad que acompaña o se reúne con ese ciudadano puede acogerse a las disposiciones de esa Directiva, independientemente del momento o del lugar en el que hubieran contraído matrimonio o de las circunstancias en que ese nacional del tercer país hubiera entrado en el Estado miembro de acogida”.

Y en la segunda, el fallo del TJUE fue el siguiente:

“La Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular, en particular sus artículos 15 y 16, debe ser interpretada en el sentido de que se opone a la normativa de un Estado miembro, como la controvertida en el litigio principal, que prevé la imposición de una pena de prisión a un nacional de un tercer país en situación irregular, por el único motivo de que permanezca en el territorio de ese Estado sin causa justificada, con infracción de una orden de salida de dicho territorio en un plazo determinado”.

B) En cuanto a Francia, una circular de 17 de junio del Ministro del Interior explica todas las disposiciones directamente aplicables de la nueva ley relativa a la inmigración, la integración y la nacionalidad, y constata que varios preceptos son necesitados de desarrollo reglamentario que se producirá próximamente. Me interesa destacar ahora que el título IV de la ley traspone al ordenamiento interno la Directiva 2009/52/CE de 18 de junio de 2009 sobre sanciones a los empleadores que den ocupación a ciudadanos de terceros países en situación irregular.

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