Reformas laborales. ¿Conocen nuestras señorías del Senado las sentencias del Tribunal Constitucional? ¿Las leen?

1. El pasado martes por la tarde leí una noticia difundida por Europa Press con el siguiente titular: “PSOE quiere quitar topes de edad y duración a contratos de formación de políticas de empleo”. Dado que no tenía ninguna información oficial sobre el contenido de dicha noticia, seguí leyendo el texto y tuve conocimiento que el grupo socialista en el Senado había presentado una enmienda en tal sentido en el “Proyecto de ley para la integración del Régimen Especial agrario de la Seguridad Social en el Régimen general”. Igualmente, y sigo con la información periodística, la agencia daba cuenta de la presentación de otra enmienda que posibilitaría la participación de un representante de las Comunidades Autónomas en el comité de gestión del fondo de políticas de empleo creado por el Real Decreto-Ley 3/2011 que procedió a la modificación de la Ley 56/2003 de Empleo.

Mi primera reacción a la lectura de la noticia fue “volvemos a las andadas”, es decir a la modificación de normas por medio de la incorporación de enmiendas a un proyecto de ley cuyo contenido tiene poco que ver con aquellas, e inevitablemente recordé la rocambolesca historia de la creación de la relación laboral especial de los abogados que prestan sus servicios, en determinados condiciones, en bufetes.

Además, la noticia levantó mi atención porque hacía poco tiempo que había leído una sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional que abordaba la importante cuestión jurídica de la necesaria relación entre proyecto de ley y enmiendas presentadas por los grupos parlamentarios. Dado que la sentencia, número 119/2011 de 5 de julio, se publicó en el BOE de 2 de agosto, en pleno período vacacional del Parlamento (y de aquella parte de la sociedad española que puede disfrutar de vacaciones), puede resultar hasta comprensible que no se prestara atención a la misma, pero dicha comprensión no excluye en ningún caso que debiera merecer tras el retorno vacacional especial atención por parte de los senadores y senadoras. En efecto, la sentencia versa sobre el Recurso de amparo 7464-2003, promovido por don Juan José Laborda Martín y otros 61 Senadores (socialistas) respecto a los acuerdos de la mesa del Senado, de 2 y 3 de diciembre de 2003, que admitieron a trámite sendas enmiendas presentadas por el Grupo Parlamentario Popular del Senado al proyecto de Ley Orgánica complementaria de la Ley de arbitraje. En la síntesis de la sentencia, se puede leer lo siguiente: “Vulneración del derecho al ejercicio del cargo parlamentario: admisión como enmiendas de unos textos que no guardaban relación material alguna con la iniciativa legislativa a enmendar”.

2. De la prensa al Boletín Oficial del Senado. Puede sorprender este camino a algún jurista muy formal y preciso, porque muchas de las noticias jurídicas que se difunden en los medios de comunicación no se ajustan al contenido real del texto del que se trata (algún comentario podría hacerse aquí sobre el auto del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña sobre la polémica del uso del catalán y castellano en la enseñanza en Cataluña, pero hoy no toca hablar de esta cuestión), pero no se me caen los anillos por decir que lo he recorrido en más de una ocasión porque ha sido a través de un medio de comunicación como he tenido noticia de posibles cambios normativos.

En efecto, acudí a la página web del Senado y llegué al citado Proyecto de Ley que repito que se trata, para que nadie se olvide, de “la integración del Régimen Especial agrario de la Seguridad Social en el Régimen General”. Ya estaban publicadas las enmiendas, un total de 62, al texto aprobado por el Congreso de los Diputados y remitido al Senado para continuar su tramitación parlamentaria.

Leí las enmiendas con tranquilidad. Algunas de ellas ciertamente guardaban relación con el proyecto, pero otras tenían una finalidad bien distina, en concreto la modificación de otros textos legales. A los efectos de mi comentario me interesa destacar las enmiendas del grupo socialista, dado que probablemente tenían posibilidades de prosperar si había acuerdo (¿o ya existía con anterioridad?) con los senadores de Convergència i Unió (por cierto, CiU presentó también numerosas enmiendas que guardaban muy poca relación con el proyecto de ley). Se trataba de cinco enmiendas, números 58 a 62; tres de ellas proponían modificaciones de la Ley de Empleo, una al Real Decreto-Ley 3/2001 de 18 de febrero, de medidas urgentes para la mejora de la empleabilidad y la reforma de las políticas activas de empleo, y la última, y más importante, la modificación de la Ley del Estatuto de los trabajadores para introducir, por esa vía, modificaciones al reciente Real Decreto-Ley 10/2011 de 26 de agosto en el apartado relativo a la nueva (al menos jurídicamente hablando) figura del contrato para la formación y el aprendizaje.

La noticia de Europa Press se ajustaba a la realidad. El grupo socialista proponía, al igual que CiU, incorporar a un representante autonómico en el comité de gestión del fondo de políticas de empleo creado por el RDL 3/2011, al objeto de garantizar, según la justificación de la enmienda 61, “que el criterio de estas (las autonomías) pueda ser tenido en cuenta en el desarrollo de las funciones atribuidas a dicho Comité”.

Por otra parte, el primer apartado de la enmienda número 62, posibilitaba mantener la aplicación de la normativa del contrato de formación vigente con anterioridad al 31 de agosto en proyectos de escuelas taller, casas de oficios, talleres de empleo y otros programas de empleo-formación cuyas convocatorias se hubieran efectuado antes de aquella fecha, la de entrada en vigor del RDL 10/2011. Me sorprendió esta enmienda ya que pocos días, el 3 de septiembre, el BOE había publicado la Resolución de 31 de agosto de 2011, del Servicio Público de Empleo Estatal, por la que se determinaba el régimen transitorio de la utilización de los contratos para la formación en los programas de Escuelas Taller, Casas de Oficio y Talleres de Empleo, en desarrollo de lo establecido en el citado RDL.

En cuanto al segundo apartado de la enmienda 62, de mayor calado, se proponía modificar la normativa sobre edad y duración de la nueva modalidad contractual creada por el RDL 10/2011 cuando tales contratos se suscribieran “en el marco de las acciones y medidas establecidos en la letra d) del artículo 25.1 de la Ley 56/2003, de 11 de diciembre, de Empleo”.

El citado precepto de la Ley de Empleo (en la nueva redacción dada por el RDL 3/2011) dispone que el conjunto de acciones y medidas que integran las políticas activas de empleo cubrirán, entre otras, “d) Oportunidades de empleo y formación: acciones y medidas que impliquen la realización de un trabajo efectivo en un entorno real y permitan adquirir formación o experiencia profesional dirigidas a la cualificación o inserción laboral”. Obsérvese, dicho sea incidentalmente, que la medida es válida para cualquier persona que desee incorporarse o reincorporarse al mercado laboral, si bien su razón de ser es la mejora de las posibilidades de empleo de los jóvenes.

Dicho de forma muy clara, se estaba proponiendo, indirectamente, la modificación del RDL 10/2011 que, por cierto, todavía está pendiente de convalidación por el Pleno del Congreso de los Diputados (está previsto el debate en el Pleno del próximo martes 13).

3. Después del período vacacional sería bueno que los parlamentarios de todas las cámaras legislativas, pero ahora me refiero en especial a los miembros del Senado, leyeren con mucha atención la STC 119/2011. Según consta en los antecedentes del litigio, “c) El Grupo Parlamentario Socialista del Senado, mediante escrito presentado el 2 de diciembre de 2003, solicitó de la Mesa del Senado, al amparo del art. 36.1 c) de su Reglamento, la calificación de estas enmiendas como no admisibles y que acordase su no tramitación, poniendo de manifiesto que suponía llevar a cabo verdaderas nuevas iniciativas legislativas que, por presentarse en el trámite de enmiendas en el Senado, impedía que los Grupos Parlamentarios del Senado y del Congreso pudieran ejercer la facultad de examen y enmienda de los proyectos de ley. Además, se señalaba que, en este caso, se pretendía «modificar un texto legislativo tan importante como el Código Penal, que no tiene conexión alguna con la iniciativa en trámite y que ha sido modificado precisamente el pasado mes, sin que quepa por parte de los Senadores, examinar con detalle y, en su caso, enmendar o proponer el veto a tal reforma». Las enmiendas presentadas al proyecto de ley de integración del régimen agrario en el general de la Seguridad Social también modifican textos, ciertamente menos importantes socialmente que el Código Penal pero no desde la perspectiva estrictamente jurídica”.

La sentencia es especialmente importante porque fija nuevo criterio del TC, dado que con anterioridad el alto tribunal se había pronunciado de forma distinta en varias de sus resoluciones. Tal como se afirma en el primer inciso del fundamento jurídico 6, “A los efectos de revisar la jurisprudencia sobre este particular sentada por el Pleno de este Tribunal en las SSTC 99/1987 y 194/2000, y de clarificarla a la vista de la STC 23/1990 y de los AATC 275/1993 y 118/1999, se ha avocado el presente recurso de amparo al Pleno del Tribunal [art. 10.1 n) LOTC], en virtud de lo establecido en el art. 13 LOTC. Esta clarificación y revisión resultan especialmente convenientes al tratarse de resoluciones de distinta naturaleza y, por tanto, autoridad doctrinal, Sentencias y Autos, y dictados tanto en recursos de inconstitucionalidad como en recursos de amparo”.

No es objeto de este comentario la importante sentencia 119/2011, que estoy seguro que merecerá especial atención a la doctrina constitucionalista. sino que sólo quiero dejar constancia de su relevancia y señalar cuál es su contenido más destacado. A riesgo, que asumo, de simplificar la explicación de esta sentencia, me quedo, en primer lugar, con su argumento de que “Con carácter general, la necesidad de una correlación material entre la enmienda y el texto enmendado se deriva, en primer lugar, del carácter subsidiario que, por su propia naturaleza, toda enmienda tiene respecto al texto enmendado. Además, la propia lógica de la tramitación legislativa también aboca a dicha conclusión, ya que, una vez que una iniciativa legislativa es aceptada por la Cámara o Asamblea Legislativa como objeto de deliberación, no cabe alterar su objeto mediante las enmiendas al articulado, toda vez que esa función la cumple, precisamente, el ya superado trámite de enmiendas a la totalidad, que no puede ser reabierto” (FJ 6); también me quedo con la manifestación, referida específicamente a la actividad del Senado en el mismo fundamento jurídico, que “parece lógico concluir que la facultad de enmienda senatorial a la que se refiere el art. 90.2 CE se entendió, al elaborar la Constitución, limitada a las enmiendas que guarden una mínima relación de homogeneidad material con los proyectos de ley remitidos por el Congreso. Esta interpretación es, sin duda, la que mejor se adecua a las disposiciones constitucionales que regulan la facultad de iniciativa legislativa del Senado y el procedimiento legislativo general”.

El TC defiende (FJ 7) que los órganos de gobierno de las Cámaras “deben contar con un amplio margen de apreciación para determinar la existencia de conexión material entre enmienda y proyecto o proposición de ley objeto de debate”. Pero esta tarea, sigue diciendo el TC, “cuando lo que se plantea es precisamente una falta absoluta de conexión, no puede reducirse a una simple decisión injustificada sino a una valoración motivada, aunque sea sucintamente, sobre la existencia o no de dicha conexión mínima, pues sólo cuando sea evidente y manifiesto que no existe tal conexión deberá rechazarse la enmienda, puesto que, en tal caso, se pervertiría la auténtica naturaleza del derecho de enmienda, ya que habría pasado a convertirse en una nueva iniciativa legislativa”.

Contundentemente, y voy cerrando estas ya demasiado largas referencias a la nueva doctrina del TC, el alto tribunal da un toque de atención a la legislación “exprés”: “aun asumiendo que en determinadas circunstancias pueden existir razones de urgencia que propicien acelerar la aprobación de una concreta iniciativa legislativa, existe la posibilidad de acudir a otros mecanismos, como, cuando resulte jurídicamente viable, al Decreto-ley o a las tramitaciones legislativas por los procedimientos de urgencia o en lectura única. Dicho de otra forma, aceptar el ejercicio del derecho de enmienda como mecanismo paliativo o sustitutivo de las insuficiencias que pudieran tener los procedimientos legislativos supondría tanto como hacer caso omiso de la voluntad del constituyente. Y ello porque ésta ya ha determinado los instrumentos a través de los cuales las Cortes o, en su caso, el Gobierno, tienen que hacer frente a las «urgencias legislativas».

En conclusión, el TC estima el recurso interpuesto, repito, por senadores socialistas, y anula los acuerdos de la Mesa del Senado que admitieron enmiendas del grupo popular que no guardaban relación con el contenido del proyecto de ley al que fueron presentadas.

4. Quizás sus señorías del Senado no se hayan leído la sentencia cuando han preparado las enmiendas ahora objeto de comentario (no sólo las del grupo socialista y de Convergència i Unió, sino también las del grupo parlamentario Entesa Catalana de Progrés), pero de lo que no cabe ninguna duda es que ha sido objeto de lectura detallada por los servicios jurídicos del Senado y que va a ser aplicada en sus justos términos como explicaré a continuación (bueno, al menos así creo y así lo espero).

Suelo consultar cada día (forma parte de mi actividad académica para intentar estar al día en materia laboral, aunque reconozco que cada vez es más difícil) los boletines oficiales del Congreso de los Diputados y del Senado. Pues bien, al intentar entrar ayer en la página web de la Cámara Alta me fue imposible durante buena parte del día, debido al interés ciudadano por conocer los ingresos económicos de nuestras señorías, es decir la declaración de bienes, pero a última hora de la mañana pude acceder. Buscaba información en el apartado de novedades y sala de prensa sobre la reunión de la Comisión de Trabajo e Inmigración celebrada el día anterior justamente para dictaminar y aprobar, en su caso, el proyecto de ley de integración del Régimen Especial agrario en el general de la Seguridad Social, y estaba convencido de la incorporación de las enmiendas socialista, y quizás también de alguna de Convergència i Unió, al texto del proyecto.

Pues bien, no encontré ninguna información al respecto, pero mi sorpresa fue que cuando acudí, de forma rutinaria, a consultar las “iniciativas legislativas”, encontré una referencia a dicho proyecto de ley con el título de “No admisión a trámite de enmiendas”. En el texto se deja constancia del acuerdo de la Presidencia del Senado, de 6 de septiembre, de no admitir a trámite un numeroso grupos de enmiendas presentadas por Entesa Catalana de Progrès, Convergència i Unió y el grupo socialista (de este último, todas las presentadas y por consiguiente las que han sido objeto de especial atención en mi comentario) al proyecto de ley. La Presidencia adopta esa decisión “de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional establecida en su sentencia de 5 de julio de 2011”, y no admite a trámite las enmiendas “por considerar que las mismas se refieren a materias que carecen de manera evidente y manifiesta de conexión con dicho proyecto de ley”.

Contra esta decisión cabe presentar solicitud de reconsideración ante la mesa de la Cámara (artículo 36.2 del Reglamento del Senado). Según información facilitada por el Partido Popular, y sin más información por mi parte, su grupo y también el socialista “están preparando una solicitud de reconsideración del acuerdo de la Presidencia ante la Mesa de la Cámara, que ésta debería resolver en su reunión del próximo martes 13 de septiembre”.

Al margen de lo que ocurra con esa hipotética solicitud referenciada en el párrafo anterior, creo que la decisión de la Presidencia del Senado es técnicamente impecable, y que puede marcar un antes y un después, a partir de la aplicación de la doctrina de la STC 119/2011, en la presentación de enmiendas a los proyectos de ley, y mucho más a las que se presenten en el Senado. Por ello, recomiendo a todos los parlamentarios de todas las cámaras legislativas, estatales y autonómicas, que lean con atención la sentencia y que ajusten las enmiendas al contenido del proyecto de ley, con la amplia libertad de actuación que el propio TC reconoce si las enmiendas tienen una mínima relación con el proyecto. Si lo hacen así, la seguridad jurídica saldrá fortalecida. Y esto, en los tiempos que corren, es mucho, y para quienes nos dedicamos al estudio del Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social más aún.

Buena y tranquila lectura de la STC 119/2011 de 5 de julio.