domingo, 2 de octubre de 2011

Facilitar la integración de los inmigrantes en la UE. Examen de la nueva Agenda de Integración y de otros documentos europeos (II).

IV. Las políticas comunitarias coordinadas e integradas en materia de inmigración.

1. Gran parte de las propuestas comunitarias encuentran su origen en las líneas maestras esbozadas en la Comunicación de 5 de diciembre de 2007 sobre una política común de inmigración y en las conclusiones del Consejo europeo de ese mismo mes, es decir la puesta en marcha de una política común que parta de un enfoque coordinado e integrado de la inmigración en los ámbitos europeo, nacional y regional, enfoque que implica necesariamente “ocuparse de las distintas dimensiones de este fenómeno e integrar la inmigración en los objetivos principales de la política de la UE: prosperidad, solidaridad y seguridad”, una política que según el documento ahora referenciado debe basarse en los valores universales de respeto de la dignidad humana, la libertad, la igualdad y la solidaridad asumidos por la UE, “así como en el pleno respeto de la Carta de los Derechos Fundamentales y del Convenio Europeo de Derechos Humanos”.

En la segunda parte del documento se concreta y desarrolla el nuevo decálogo de la política comunitaria de inmigración, así como también se encuentran las propuestas que a juicio de la Comisión deberían llevarse a cabo por los Estados o por la propia UE para ponerlos en práctica. No obstante, me parece exagerado hablar de nueva política, ya que en gran medida es continuación de la existente y que empezó a desarrollarse de forma incipiente a partir de los acuerdos de Tampere en 1999 y se desarrolló en especial a partir de los acuerdos de La Haya de noviembre de 2004.

A) En el bloque denominado de “prosperidad e inmigración” se agrupan tres grandes principios: normas claras e igualdad de condiciones; adecuación entre cualificaciones y necesidades; la integración como clave del éxito de la integración.

La política comunitaria debe seguir apostando por el fomento de la inmigración legal y mediante el establecimiento de normas “claras, transparentes y justas”. La referencia al trato “justo” aparece nuevamente en la referencia al que debe darse a los nacionales de terceros países que residan legalmente en el territorio de los Estados miembros, “con el fin de aproximar su estatuto jurídico al de los nacionales de la UE”. En cuanto a la adecuación entre las cualificaciones y las necesidades, me parece de especial interés la propuesta de elaborar “perfiles de inmigración” en cada Estado, que permita detectar e identificar las carencias potenciales de personal por razón del sector y la actividad profesional, dado que ello permitiría poner en marcha, tanto en cada Estado como en el ámbito comunitario, “programas de adecuación laboral, tanto con terceros países como en el seno de la UE”, con una implicación estrecha en su elaboración de los agentes sociales y de las autoridades regionales y locales, y en el bien entendido de que esta nueva estrategia no pretende cuestionar en modo alguno el principio de la preferencia comunitaria en el empleo y el derecho de cada Estado a determinar el número de admisiones y los derechos de los migrantes. Sobre la integración, el documento reitera en gran medida los principios básicos de la política de inmigración adoptados en noviembre de 2004, y destaco el énfasis puesto en estimular la gestión de la diversidad en el lugar de trabajo.

B) En el bloque denominado de solidaridad e inmigración se incluyen otros tres principios: transparencia, confianza y cooperación; utilización eficaz y coherente de los medios disponibles; asociación con terceros países.
Es decir, debe haber una responsabilidad compartida por parte de la UE y de los Estados miembros, con la mejora de los instrumentos de comunicación para gestionar adecuadamente, y con una sola voz, la política comunitaria; por otra parte, los medios financieros de que dispone la UE para llevar a cabo su política de inmigración deberán utilizarse de tal forma que se tomen debidamente en consideración “la situación específica de las fronteras exteriores de determinados Estados miembros y los retos migratorios concretos a los que estos se enfrentan” (y es obligado pensar en la situación española en relación con el continente africano, en especial la situación geográfica de las Islas Canarias). Por fin, la emigración debe integrarse en las políticas de cooperación al desarrollo de la UE y en otras políticas exteriores, estableciendo acuerdos de movilidad con países socios, trabajando con los países de origen para desincentivar la inmigración irregular, y adoptar medidas legales que posibiliten el desarrollo de la migración circular y la transferencia de los derechos sociales adquiridos en materia de protección social.

2. Me refiero ahora a la importante Comunicación presentada el 17 de junio de 2008 por la Comisión Europea con el título “Una política común de emigración para Europa: principios, medidas e instrumentos”.

Al igual que en documentos comunitarios anteriores, se subraya la importancia que supone la inmigración en términos de enriquecimiento cultural, pero también se sigue insistiendo (y se ha hecho así en casi todos los documentos elaborados en desarrollo del programa aprobado en La Haya en noviembre de 2004) que ese enriquecimiento sólo se producirá cuando la integración de los ciudadanos de países terceros en los Estados de la UE se realice de forma beneficiosa tanto para quienes acogen como para aquellos que son acogidos, integración que requiere trabajar con políticas que garanticen la igualdad de derechos y obligaciones, y que en el concreto ámbito laboral eviten situaciones de irregularidad, discriminación o vulneración de las normas que regulan las relaciones de trabajo y de protección social. Me parece especialmente interesante la afirmación contenida en el documento de la necesidad de combatir el empleo ilegal por crear situaciones de abuso y de violación de los derechos y libertades individuales, y porque “perjudica, igualmente, a la inmigración legal y tiene implicaciones negativas sobre la cohesión y la competencia leal”.

V. La política de integración de la UE y la Declaración de Zaragoza.

1. La política integración de la población inmigrante mereció especial atención hace ya más de un año con ocasión de la IV Conferencia Ministerial sobre inmigración celebrada en Zaragoza los días 15 y 16 de abril de 2010 con ocasión de la Presidencia española de la UE.

2. Me refiero en primer lugar al documento de trabajo de los servicios de la Comisión Europea que se presentó a la Conferencia con el título de “Consolidación del marco de la UE sobre integración. Informe a la conferencia ministerial sobre la integración de 2010”. El documento tenía por finalidad, según se afirmaba, “resaltar los progresos realizados y las medidas que deben tomarse en el contexto del programa de Estocolmo para promover y mejorar la estrategias de integración”.

Hay que destacar que se trataba de la primera conferencia ministerial de alto nivel sobre inmigración que se celebraba después de la entrada en vigor, el 1 de diciembre de 2009, del Tratado de Lisboa, y de la aprobación del programa de Estocolmo 2010-2014 en materia, entre otros apartados, de política migratoria. Recuérdese en este punto que el nuevo marco jurídico regulado en el Tratado permite que el Parlamento Europeo y el Consejo, en pie de igualdad, pongan en marcha medidas que contribuyan a apoyar las acciones estatales para facilitar la integración de inmigrantes que residan legalmente en sus territorios, medidas que en ningún caso podrán implicar “armonización de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros”. La política de integración ha de llevarse a cabo desde una perspectiva transversal, perfeccionando y mejorando permanentemente las estructuras y herramientas para el intercambio de conocimientos y la coordinación con las áreas políticas pertinentes.

3. El documento pasa revista a las acciones llevadas a cabo en determinados ámbitos considerados de especial interés y para los que se pidió apoyo en las conclusiones del Consejo de 27 y 28 de noviembre de 2008.

A) En primer lugar se menciona la promoción de los valores europeos, con cita expresa de las actuaciones desarrolladas en los ámbitos de promoción de los derechos fundamentales, el diálogo intercultural y la ciudadanía activa, a los que se ha prestado especial atención en los seminarios técnicos anteriores.

Con respecto a los derechos fundamentales, me parece importante destacar, y también se realiza en el documento, que la Carta Europea de derechos Fundamentales de la UE, texto jurídicamente vinculante, incorpora los derechos fundamentales en el marco de la legislación europea, dato especialmente importante porque esta legislación está sujeta a la jurisdicción del Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

En cuanto al diálogo intercultural se ponen de manifiesto las diferentes acciones emprendidas, básicamente con ocasión en 2008 del año europeo del diálogo intercultural y la utilización de partidas presupuestarias del Fondo Europeo para la Integración de Nacionales de Terceros Países en la creación o desarrollo de plataformas de diálogo, desde la consideración previa, que enmarca la actuación de la UE en este ámbito, de que un diálogo intercultural efectivo “contribuye a crear una comprensión mutua, reducir los prejuicios, mejorar la participación de los inmigrantes en la formulación de la política de integración, encontrar bases comunes y compartir valores tanto a nivel de la UE como a nivel nacional”.

Por fin, respecto a la ciudadanía activa se enfatiza la importancia de desarrollar acciones y prácticas que fomenten la participación de los inmigrantes en la vida comunitaria y democrática, una de las cuales, y no menos importante, es la de la adquisición de la nacionalidad del país de acogida. En la página web europea dedicada justamente a la integración de inmigrantes se recogen números ejemplos de buenas prácticas en diversos países de la UE que contribuyen a reforzar y perfeccionar los mecanismos de participación y la promoción de tal ciudadanía activa.

B) En segundo término, se detalla todo aquello que se ha realizado en el ámbito de la construcción y recogida de opiniones del público en general y de la población inmigrada en particular de cómo se lleva a cabo el proceso de integración, poniéndose de manifiesto la importancia de una información correcta transmitida a través de los medios de comunicación, y de políticas de sensibilización dirigidas a la opinión pública, tanto desde los propios medios como por los responsables políticos y sociales, para facilitar el entendimiento de la diversidad existente, y cada vez más, en nuestras sociedades, con sus lógicas consecuencias en términos de procesos de integración. El documento valora en especial los eurobarómetros que se realizan periódicamente, y se remite a los numerosos ejemplos que se encuentran en el Foro de Integración Europea y en la página web sobre integración.

Una cuestión que merece especial atención desde finales de 2008, en concreto tras el Consejo celebrado el mes de noviembre, es la posibilidad de elaborar unos módulos comunes europeos de integración, en los que se sigue trabajando, a modo de introducción, tanto cultural como lingüística, en la sociedad de acogida, y desde una perspectiva muy general y que permita su adaptación a las diferentes realidades nacionales, de tal manera que estos módulos europeos comunes “deberían en principio constituir un punto de referencia establecido que pueda adaptarse a diversos contextos y pueda contribuir al diseño de programas de integración en toda Europa”.

En el documento se mencionan los numerosos proyectos puestos en marcha hasta el presente, con la ayuda económica del Fondo antes citado, y que pasan por políticas de integración lingüística, educación para mujeres, formación de líderes religiosos, o personal que trabaje en el ámbito de la salud, por citar sólo algunos ejemplos significativos.

También se explica en el documento que se ha hecho en materia de indicadores europeos para evaluar los resultados de las políticas de integración, ya que dichos criterios o reglas son necesarias en cuanto que los Estados deben poderlas utilizar para supervisar y controlar todas las actividades desarrolladas en su ámbito territorial.

Con recuerdo de los trabajos realizados, y de las conclusiones alcanzadas, en las conferencias de Berlín (junio 2009) y Malmöe (diciembre de 2009), se destaca que la supervisión de los procesos de integración pasa por conocer qué se hace en los ámbitos del empleo, la educación, la integración social y la ciudadanía activa”.

Justamente, la necesidad de promover una política transversal de inmigración se asienta en gran medida en los pilares del empleo, las políticas sociales y la educación, territorios todos ellos que no han sido inmunes, en especial el primero, a la grave crisis económica, con su dramático impacto social, iniciada a mediados de 2007 en Estados Unidos y que se propagó en poco tiempo a todos los países.
Me interesa destacar aquí la importancia que se concede a la integración laboral de la población inmigrada en numerosos textos, documentos y políticas comunitarias, como son la Estrategia Europea de Empleo, la Estrategia de Inclusión Social, las Directrices integradas sobre empleo 2008-2010 (y las que se aplican en el período 2011-2014), o las acciones puestas en marcha con el apoyo del Fondo Social Europeo.

La importancia especial de la política de integración laboral es subrayada en el documento, y coincido con este planteamiento tal como he defendido desde hace mucho tiempo, sin olvidar el reforzamiento de otros ámbitos estrechamente relacionados con la misma como son “la solidaridad, el respeto de los derechos humanos y la lucha contra la discriminación”.

En las políticas educativas, un reto prioritario es mejorar el nivel de éxito escolar de los alumnos migrantes y facilitar la educación de los niños desde que llegan al país de acogida.

C) En fin, otros aspectos de no menor importancia para posibilitar una adecuada integración son aquellos que se refieren al acceso al cuidado de la salud, la promoción de la igualdad entre sexos, el derecho efectivo a la reunificación familiar, o el papel fundamental que juegan los agentes locales, y de ahí que se proponga incrementar la implicación de la población inmigrada en la vida local, en cuanto que las ciudades “desempeñan un papel esencial en la configuración de la interacción urbana entre inmigrantes y comunidades de acogida y en la creación de políticas de vecindad que apoyan la integración”.

En definitiva, el documento plantea y recoge qué se había hecho hasta ese momento en materia de integración, dejando desbrozado el camino para las que califica de “estrategias concretas y ambiciosas futuras”, que deberán centrarse en las nuevas prioridades de integración definidas en el programa de Estocolmo.

4. La Conferencia de Zaragoza aprobó una importante Declaración que subraya la importancia de los proceso de integración de la población inmigrante, asumiendo que la integración es un proceso bidireccional y que requiere la implicación de dos partes (comunidad de acogida – incluyendo a las diferentes administraciones públicas implicadas – y comunidad inmigrante), y que por ello sólo puede producirse cuando ambas se implican activamente.

El documento suscrito reitera y profundiza en tesis ya expuestas con anterioridad en las conclusiones de varios Consejos Europeos, en diversas Comunicaciones de la Comisión Europea, y también en algunos dictámenes del Consejo Económico y Social Europeo, en especial los de 17 de febrero y de marzo de 2010 (“La integración y la agenda social”, e “Integración de los trabajadores inmigrantes”, respectivamente), de los que fue ponente el miembro de la representación española Luis Miguel Pariza Castaños. En especial, buena parte del documento encuentra su punto de referencia en los “Principios básicos para una política de integración de los inmigrantes en la Unión Europea”, texto aprobado el 19 de noviembre de 2004.

Además, la declaración, tal como destacó la Secretaria de Estado de Inmigración del gobierno español, Anna Terrón, puso las bases para lograr que las políticas de integración en todos los Estados de la UE se basen en unos ámbitos de actuación comunes, que en una primera etapa han de ser los de empleo, educación, inclusión social y ciudadanía activa, y que pueden ser ciertamente el embrión de la puesta en marcha del método abierto de coordinación en el ámbito de las políticas de integración, desagregados cada uno de ellos en varios indicadores básicos:

A) Para el empleo, las tasas de empleo, desempleo y actividad.

B) Para la educación, el nivel máximo de educación alcanzado (porcentaje de la población con un nivel de educación terciario, secundario y primario o inferior a primario), el porcentaje de estudiantes de 15 años con bajo rendimiento en lectura, matemáticas y ciencias, el porcentaje de personas de entre 30 y 34 años de edad que han alcanzado un nivel de educación terciario, y el porcentaje de abandonos prematuros de la educación y formación.

C) Para la inclusión social, la renta neta media de la población inmigrante expresada en porcentaje de la renta neta media de la población total, la tasa de riesgo de pobreza (porcentaje de población cuya renta neta disponible es inferior al 60 % de la media nacional), el porcentaje de la población que percibe su estado de salud como bueno o malo, y la proporción de propietarios de bienes raíces respecto a los no propietarios entre los inmigrantes y entre el total de la población.

D) Por último, para la ciudadanía activa sus indicadores básicos deben ser el porcentaje de inmigrantes que han obtenido la nacionalidad, el de los que se encuentran en posesión de un permiso de residencia permanente o de larga duración, y el de los inmigrantes entre los representantes elegidos.

Esos ámbitos de actuación comunes (y sus indicadores) deberían contribuir a mi parecer, y también es la tesis de la declaración, a poner de manifiesto, a hacer visibles, los aspectos positivos de la inmigración en la UE, manifestación que cobra aún mucho más sentido en el marco de la crisis económica y financiera que afecta a los Estados de la UE y que debería ir de la mano con políticas que “ayuden a luchar contra el racismo y la xenofobia y todas las formas de discriminación en nuestras sociedades”.

5. De la llamada Declaración de Zaragoza creo que es importante retener las siguientes manifestaciones:

A) La base jurídica específica que ha abierto el Tratado de Lisboa para la política de integración y la apertura de una nueva etapa de cooperación entre los Estados que debería contribuir a lograr mayores avances.

B) La incorporación de la integración en todos los ámbitos políticos y sociales de actuación de la UE, en cuanto que una adecuada política en este ámbito ha de contribuir a su desarrollo y cohesión social.

Por ejemplo, se recuerda que el empleo “constituye una parte fundamental del proceso de integración y es esencial para la participación de los inmigrantes en la sociedad de acogida”. En el dictamen del CESE sobre integración de los trabajadores inmigrantes se pone de manifiesto que “desde el año 2000 en la UE el 21 % del crecimiento del PIB y el 25 % de los nuevos empleos se han creado gracias a la contribución de los inmigrantes, de tal manera que algunos sectores económicos se habrían estancado o habrían visto limitado su crecimiento de no haber sido ocupados en gran parte por trabajadores y trabajadoras inmigrados”.

En la declaración se enfatiza la importancia de elaborar políticas de carácter intersectorial que relacionen el empleo, la educación y la formación, y en el marco de esas políticas coordinadas de integración se sugiere la utilización del concepto de “capital humano”, entendido como “un recurso económico que permite la creación de nuevos bienes, servicios, ideas, conocimientos y tecnologías, cultura y riqueza”.
Se vuelve, una vez más, sobre la idea de poner en marcha “módulos europeos comunes” para cursos de acogida y lengua, y que faciliten la implicación de la sociedad de acogida y de la población inmigrante en el proceso de integración; en fin, no menos importante me parece la propuesta de adopción de medidas que impulsen las políticas de integración en los ámbitos de la educación y del empleo, partiendo de la constatación que la diversidad “es una característica estructural de nuestras sociedades” y que consiguiente su correcta gestión deviene del todo punto necesaria, y por ello coincido con la tesis del CESE de que “una buena gestión de esta diversidad en el interior de la empresa permite un mejor aprovechamiento de las capacidades de todos los trabajadores que tienen orígenes y culturas diversas, así como una mayor eficacia en las relaciones externas de la empresa con un mercado que también es diverso”.

Además, tal como puso de manifiesto el CESE en su dictamen de 17 de febrero, “Las políticas de integración y de inclusión social deben dirigirse en varias direcciones, entre otras a la primera acogida, a la enseñanza de la lengua, las leyes y las costumbres, a la lucha contra la discriminación, a las políticas de empleo y de formación, a la igualdad de género, a la enseñanza de los menores, a la política familiar, a la política de juventud, a la vivienda, a la asistencia sanitaria, a la lucha contra la pobreza, a la extensión de los servicios sociales y a facilitar la participación ciudadana de las personas de origen inmigrante”.

C) Además de las referencias al empleo, la declaración de Zaragoza también incluye una mención específica a la participación integral, en concreto “la diversidad en el barrio” y constata la importancia de poner en práctica políticas de integración adaptadas a las diversas necesidades de la población, con una apuesta decidida por inversiones en barrios con alta concentración de inmigrantes para luchar contra la desigualdad, políticas que requieren de una intervención muy coordinada de todas las administraciones públicas competentes (estatales, regionales/autonómica, y locales). Tal como puso de manifiesto el CESE, “una buena política urbana puede favorecer la integración y evitar los guetos urbanos degradados que en algunas ciudades se generan”.

Igualmente, se destaca la necesidad de evaluar las políticas de integración y se recuerda que desde 2004 ya se ha trabajado en esta línea, aunque hasta el presente se haya avanzado poco, a fin y efecto de establecer “objetivos, indicadores y mecanismos de evaluación claros para ajustar las políticas y evaluar los avances en la integración”.

En definitiva, la conferencia ministerial de Zaragoza enfatizó una vez más la importancia de las políticas de integración, y además abrió el camino para trabajar con unas reglas o criterios comunes en todos los Estados miembros de la UE que permitan conocer cómo y cuánto se avanza en la materia. Hay que pasar del marco teórico a la práctica, aunque no conviene olvidar que ya se está trabajando en ello desde hace mucho tiempo en un buen número de países, y lograr que sea efectiva la integración.

Sobre los indicadores de integración de la población inmigrante (empleo, educación, inclusión social y ciudanía activa) Eurostat ha publicado un estudio piloto de indudable interés y al que me remito para quien quiera profundizar en la materia, en el que recoge datos de diferentes organismos internacionales para tratar de identificar hasta qué punto es posible disponer de datos homogéneos en la UE para poder conocer el grado de integración de la población inmigrada en cada Estado.

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