1. Estamos ante una nueva
sentencia del
Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH), dictada por la sección segunda, que
aborda la protección del derecho de huelga, y más concretamente de su
incardinación en el art. 11 del Convenio para la Protección de los DerechosHumanos y de las Libertades Fundamentales (CEDH) , que recordemos que dispone que
“1. Toda persona
tiene derecho a la libertad de reunión pacífica y a la libertad de asociación,
incluido el derecho de fundar, con otras, sindicatos y de afiliarse a los
mismos para la defensa de sus intereses.
2. El ejercicio de
estos derechos no podrá ser objeto de otras restricciones que aquellas que,
previstas por la ley, constituyan medidas necesarias, en una sociedad
democrática, para la seguridad nacional, la seguridad pública, la defensa del
orden y la prevención del delito, la protección de la salud o de la moral, o la
protección de los derechos y libertades ajenos. El presente artículo no prohíbe
que se impongan restricciones legítimas al ejercicio de estos derechos para los
miembros de las fuerzas armadas, de la policía o de la Administración del
Estado”
El resumen (no
oficial) de la sentencia en el caso Rékakiss y otros c. Hungría, que permite
tener un buen conocimiento de las cuestiones planteadas, es el siguiente:
“Art. 11 •
Libertad de asociación • Imposición legal de servicios mínimos en el sector
de la educación pública durante las huelgas • Incumplimiento por parte del
Estado demandado de demostrar que el legislador buscó un equilibrio justo entre
los intereses en conflicto o de señalar medios alternativos o salvaguardias
destinados a compensar a los docentes por las restricciones impugnadas •
Ausencia de justificación sobre la pertinencia y necesidad de que las normas
—concebidas inicialmente para superar las dificultades en la educación pública
derivadas de la pandemia de COVID-19— se aplicaran de forma indefinida •
Gravedad de las posibles sanciones disciplinarias, susceptibles de disuadir a
los sindicatos, a sus miembros y a cualquier otra persona de participar en
medidas de conflicto colectivo • Exceso en el margen de apreciación •
Injerencia no necesaria en una sociedad democrática • Art. 35 § 2 b) •
Asunto ya sometido a otro procedimiento internacional • Diferencias
sustanciales entre la queja presentada ante el Comité de Libertad Sindical y la
demanda formulada por los recurrentes en virtud del Convenio” (la negrita es
mía).
El caso, además,
tiene a mi parecer un mayor interés porque fue también objeto de examen por el
Comité de Libertad Sindical de la OIT, informe núm. 401, en su 347ª reunión del
Consejo de Administración, celebrada del 13 al 23 de marzo de 2023 ,
si bien, tal como se indica en el resumen, las “diferencias sustanciales entre
la queja presentada ante el CLS Libertad Sindical y la demanda formulada por
los recurrentes en virtud del Convenio”, llevarán al TEDH a desestimar la
alegación del gobierno húngaro, que argumentó que la demanda presentada ante el Tribunal en
relación con la restricción del derecho de huelga era inadmisible a tenor del
artículo 35 § 2 b) del Convenio, “por tratarse sustancialmente de la misma
cuestión que ya había sido sometida a otro procedimiento de investigación o
arreglo internacional” (“2. El Tribunal
no admitirá ninguna demanda individual entablada en aplicación del artículo 34
cuando: a) sea anónima; o b) sea esencialmente la misma que una demanda
examinada anteriormente por el Tribunal o ya sometida a otra instancia
internacional de investigación o de acuerdo, y no contenga hechos nuevos” (la
negrita es mía).
Baste ahora
señalar, remitiendo a todas las personas interesadas a la lectura íntegra del
amplio análisis que realiza el CLS de la queja presentada, que su recomendación
propuesta al Consejo de Administración fue la siguiente:
“Observando con
preocupación el alegato de la organización querellante según el cual el Decreto
Gubernamental núm. 36/2022 (II. 11) fue aprobado antes de que fuese posible
concluir las consultas en curso y con anterioridad al inicio de la siguiente
ronda de negociaciones, y en vista de que en la Ley núm. V de 2022 se
reproducen las restricciones en materia de servicios mínimos incluidas en el
Decreto Gubernamental núm. 36/2022 (II. 11), el Comité pide al Gobierno que, en
plena consulta con las organizaciones de trabajadores y de empleadores
interesadas, determine la definición de un servicio mínimo que pueda exigirse
en el sector de la educación y, si no es posible llegar a un acuerdo, que la
cuestión se someta a la determinación de un órgano independiente, cuyos
resultados serían reflejados la Ley V de 2022 u otra legislación apropiada”.
2. Las
demandas fueron interpuestas, al amparo del art. 34 del CEDH, por dos personas
físicas y por dos organizaciones sindicales del profesorado, el Sindicato de
Profesores y el Sindicato Democrático de Profesores, siendo el motivo de todas
ellas que se habían vulnerados los arts. 6 y 11 del CEDH, por haberse impuesto
“(los) servicios mínimos que deben prestarse en el sector de la educación
pública durante las huelgas”.
En los apartados 4 a 17
se exponen todos los datos del conflicto, y del 18 al 20 se recogen las
“circunstancias individuales” de las y los demandantes, de las que interesa
destacar que las dos demandantes eran del ámbito docente, que una de ellas era
miembro del comité de huelga, y que otra, en virtud de la normativa litigiosa, estaba
obligada a mantener el 100 % de las clases ordinarias como servicio mínimo
durante las huelgas, por lo que alegó que “se vio imposibilitada para ejercer
el derecho de huelga”
Los datos del caso son os
siguientes
“5. El 8 de febrero de 2021, se declaró en Hungría
un «estado de peligro» (Decreto Gubernamental n.º 27/2021 (I.29)) en relación
con la pandemia de COVID-19, que estuvo vigente hasta su levantamiento, el 31
de mayo de 2022, por el Decreto Gubernamental n.º 181/2022 (V.24).
6. A principios de 2022, los sindicatos
demandantes constituyeron un comité de huelga conjunto y planificaron diversas
medidas de huelga para ese año, con el objetivo de lograr mejores condiciones
laborales y un aumento salarial en el sector educativo. Ante la falta de
acuerdo con el Gobierno sobre el nivel de servicios mínimos que debían
prestarse durante dichas huelgas, los sindicatos demandantes iniciaron un
procedimiento de jurisdicción voluntaria para que un tribunal resolviera esta
cuestión.
7. El 11 de febrero de
2022, el Gobierno promulgó el Decreto Gubernamental n.º 36/2022 (II.11) sobre
determinadas normas de emergencia relativas a las instituciones de educación
pública (en adelante, «Decreto Gubernamental n.º 36/2022»), en el que se determinaba
el nivel de servicios que debía mantenerse durante las huelgas que pudieran
producirse mientras estuviera vigente el estado de peligro. El decreto entró en
vigor el 12 de febrero de 2022.
8. El 24 de marzo de
2022, los sindicatos demandantes interpusieron un recurso de constitucionalidad
solicitando al Tribunal Constitucional que declarara inconstitucional el
Decreto Gubernamental n.º 36/2022. Argumentaron que la determinación de los
servicios mínimos contenida en el decreto vulneraba su derecho de huelga,
protegido por el artículo XVII, apartado 2, de la Ley Fundamental.
El recurso de
constitucionalidad fue declarado inadmisible por motivos de procedimiento.
9. El 31 de mayo de 2022
finalizó el estado de peligro declarado mediante el Decreto Gubernamental n.º
27/2021 (I.29) (véase el párrafo 5 *supra*) y perdieron su vigencia todos los
decretos pertinentes adoptados durante dicho periodo, incluido el Decreto
Gubernamental n.º 36/2022 (II.11) (véase el párrafo 7 *supra*).
10. Los días 23 de marzo
y 22 de abril de 2022, el Foro de Cooperación Sindical («SZEF») —una
confederación sindical que agrupa a sindicatos del sector público, incluido el
primer sindicato demandante— presentó una reclamación ante el Comité de
Libertad Sindical («CLS») de la Organización Internacional del Trabajo (OIT),
alegando que el Decreto Gubernamental n.º 27/2021 (I.29) y el Decreto
Gubernamental n.º 36/2022 (véanse los párrafos 5 y 7 *supra*) suponían una
vulneración del derecho de huelga en el sector de la educación pública, en
virtud del Convenio de la OIT sobre la libertad sindical y la protección del
derecho de sindicación, 1948 (n.º 87). El Gobierno alegó que la reclamación
carecía de objeto, dado que los decretos pertinentes habían sido derogados con
posterioridad. Sostuvo que el artículo 14 de la Ley n.º V de 2022 sobre
cuestiones relativas a la finalización del estado de peligro (en adelante, «la
Ley de 2022») regulaba nuevamente el nivel de servicios mínimos (véanse los
párrafos 14 y 23 *infra*), pero subrayó que la reclamación del SZEF no se
dirigía contra dichas disposiciones.
11. En marzo de 2023, el
Comité de Libertad Sindical (CLS) emitió el Informe n.º 401. Consideró que
ciertos servicios se habían fijado más allá de lo que constituye un nivel
mínimo, lo que podría haber restringido considerablemente el derecho de huelga
de los trabajadores del sector público. Asimismo, señaló con preocupación que
el Decreto Gubernamental n.º 36/2022 se había adoptado unilateralmente y antes
de que concluyeran las consultas en curso con los sindicatos, y que la Ley de
2022 había reproducido las restricciones sobre los servicios mínimos contenidas
en dicho decreto.
12. Entre el 5 de
septiembre y el 15 de diciembre de 2022, el profesorado llevó a cabo actos de
«desobediencia civil» en todo el país. Como consecuencia, se rescindió la
relación laboral de 14 docentes y otros 31 recibieron advertencias
disciplinarias.
II. LA LEY DE 2022
13. El 2 de mayo de 2022,
el Gobierno presentó al Parlamento el proyecto de ley n.º T/27 relativo a las
medidas que debían adoptarse tras la finalización del estado de peligro. El 19
de mayo se presentó al Parlamento una versión modificada del proyecto de ley
que incluía disposiciones sobre los servicios mínimos que debían prestarse en
la educación pública durante las huelgas.
14. El 24 de mayo de
2022, el Parlamento promulgó la Ley de 2022 sobre cuestiones normativas
relativas a la finalización del estado de peligro; la norma entró en vigor el 1
de junio de 2022. El artículo 14 de la Ley de 2022 regulaba nuevamente el nivel
de servicios mínimos que debían prestarse en el sector de la educación pública
durante las huelgas. El artículo 15 establecía las consecuencias jurídicas
adversas derivadas del incumplimiento de las obligaciones de servicio (véase el
párrafo 23 *infra*).
15. El 11 de julio
de 2022, determinados miembros del Parlamento interpusieron un recurso de
constitucionalidad con arreglo al artículo 24, apartado 2, letra e), de la Ley
Fundamental y al artículo 24, apartado 1, de la Ley n.º CLI de 2011 sobre el
Tribunal Constitucional (en lo sucesivo, «la Ley del Tribunal Constitucional»).
Solicitaron al Tribunal Constitucional que declarara inconstitucionales los
artículos 14 y 15 de la Ley de 2022 y que los anulara con efectos *ex tunc*. El
Tribunal Constitucional desestimó el recurso el 29 de noviembre de 2022...”, y
falló que
“la restricción
del derecho de huelga en ...instituciones de educación pública se ha
introducido con fines legítimos, en la medida necesaria y teniendo en cuenta,
de manera equilibrada, los derechos fundamentales y valores constitucionales en
conflicto que deben protegerse; es decir, de forma proporcionada. Las
disposiciones de [la Ley de 2022] que regulan los niveles mínimos de servicios
se ajustan al artículo XVII, apartado 2, de la Ley Fundamental”.
16. El 1 de
septiembre de 2022, la primera demandante interpuso un recurso de
constitucionalidad en virtud del artículo 26, apartado 2, de la Ley del
Tribunal Constitucional (véase el párrafo 21 *infra*). Alegó que los artículos
14 y 15 de la Ley de 2022 (véase el párrafo 23 *infra*) eran
inconstitucionales, ya que definían los servicios mínimos de manera
desproporcionadamente amplia —haciendo así imposible cualquier huelga— y
preveían las consecuencias jurídicas más graves para los paros laborales. Sostuvo
que la legislación en cuestión le afectaba directamente en su calidad de
docente. Argumentó que las condiciones laborales y los salarios de los docentes
en Hungría se situaban por debajo de la media europea y que la huelga era la
única medida de acción social de la que disponían para proteger sus intereses.
Privarla de esta posibilidad implicaba que tendría que recurrir a la
«desobediencia civil» para proteger sus intereses sociales y económicos. El
recurso fue declarado inadmisible el 14 de febrero de 2023, al considerar que
la primera demandante no se veía afectada directamente por las disposiciones
impugnadas.
17. El 7 de
noviembre de 2022, el segundo demandante y los sindicatos demandantes, junto
con un cuarto reclamante, interpusieron un recurso de constitucionalidad en
virtud del artículo 26, apartado 2, de la Ley del Tribunal Constitucional,
alegando que las disposiciones de la Ley de 2022 que regulaban el nivel mínimo
de servicios en los centros educativos no se ajustaban al artículo XVII,
apartado 2, de la Ley Fundamental de Hungría (derecho de huelga). El Tribunal
Constitucional desestimó el recurso el 25 de abril de 2023, al considerar que
las cuestiones planteadas constituían cosa juzgada (véase el párrafo 15
*supra*).
3. El TEDH pasa
más adelante revista al marco jurídico, con cita de la normativa del TC, y de
la Ley sobre huelgas de 1989 (art. 4), cuyo apartado 2 dispone que “En el caso de un
empleador que realice actividades que afecten fundamentalmente a la población
—en particular en el ámbito del transporte público y las telecomunicaciones,
así como en entidades que suministren electricidad, agua, gas y otros servicios
energéticos—, la huelga solo podrá llevarse a cabo si no impide la prestación
de un nivel de servicio suficiente”, y el 3 que “el alcance y las
condiciones del servicio suficiente podrán establecerse por ley. A falta de
regulación legal, el alcance y las condiciones de [lo que constituye] un nivel
de servicio suficiente deberá acordarse durante la consulta previa a la huelga;
en este caso, la huelga podrá celebrarse si las partes han llegado a un acuerdo
o, a falta de este, si el alcance y las condiciones del nivel de servicio
suficiente han sido establecidos mediante una decisión firme de un tribunal [en
un procedimiento iniciado por] cualquiera de las partes”.
Más adelante se
detiene en la Ley de 2022 sobre la que gira el conflicto, cuyo art. 14 dispone
que “(1)
Los servicios mínimos previstos en la Ley de Huelgas para las instituciones de
educación pública y para los niños que tengan la condición de alumnos o
estudiantes en dichas instituciones se determinarán conforme a lo dispuesto en
el presente artículo”, concretando en dicho precepto más adelante dichos
servicios según cuales sean las y los estudiantes afectados”. Destaco los
apartados 12 y 13, que disponen, respectivamente, que “Se impartirá el 100 % de
las horas lectivas reglamentarias de las asignaturas de examen obligatorio a
los alumnos de educación secundaria que estén próximos a realizar los exámenes
finales de dicha etapa”, y “para los alumnos no contemplados en el apartado
(12), se impartirá el 50 % de las horas lectivas correspondientes a todas las
asignaturas”. Se justifican tales servicios en la Memoria explicativa de la
Ley, exponiendo que
“Al establecer los
diferentes niveles de servicios mínimos, el proyecto de ley vincula los
servicios mínimos superiores al 50 % a circunstancias en las que el acceso de
los niños a una educación adecuada se justifica por el derecho especial del
niño [a la educación, que debe protegerse para garantizar] su desarrollo
adecuado. Esto es especialmente cierto para los niños con necesidades
educativas especiales o aquellos con dificultades de integración, aprendizaje o
comportamiento, o para los estudiantes próximos a graduarse, en cuyo caso ya no
es posible recuperar las clases perdidas en caso de huelga indefinida”.
Más adelante,
también es referenciada la Ley I de 2012 sobre el Código Laboral, que regula en
su art. 56 las consecuencias jurídicas del incumplimiento culpable de un deber
por parte de un trabajador que derive de la relación laboral, y el art. 78 que
regula el despido disciplinario como consecuencia de tal incumplimiento y los
plazos para llevarlo a cabo.
De la normativa y
prácticas internacionales, El TEDH se refiere primeramente a su sentencia,
dictada por la Gran Sala el 14 de diciembre de 2023 (asunto Humpert y otros
contra Alemania n.º 59433/18 y otros), y
después a la doctrina sentada por el CLS de la OIT sobre servicios mínimos en
general y sobre aquellos aplicables en el sector educativo en particular, con una
amplia mención a su 356ª informe, en el que se trató de una queja formulada contra
el gobierno de Bulgaria, que reproduzco por su indudable interés y relación con
el caso ahora examinado en la presente entrada:
«... 308. A este
respecto, el Comité se ve obligado a recordar que la educación no es un
servicio esencial en el sentido estricto del término. Señala, no obstante,
que pueden establecerse servicios mínimos en determinados sectores de
conformidad con los principios siguientes: puede instaurarse un servicio mínimo
en caso de huelga cuya magnitud y duración pudieran provocar una crisis
nacional aguda que ponga en peligro las condiciones normales de vida de la
población. Dicho servicio mínimo debe limitarse a las operaciones estrictamente
necesarias para evitar poner en peligro la vida o las condiciones normales de
vida de la totalidad o de una parte de la población; además, las organizaciones
de trabajadores deben poder participar en la definición de dicho servicio en
igualdad de condiciones con los empleadores y las autoridades públicas. El
Comité ha declarado, por ejemplo, que pueden establecerse servicios mínimos en
el sector de la educación, previa consulta plena con los interlocutores
sociales, en casos de huelgas de larga duración...» (la negrita es mía)
4. Llega la
sentencia, a partir del apartado 29, al examen de los fundamentos jurídicos, y
aborda la presunta violación del art. 6 del CEDH, ya que la segunda demandante
y las organizaciones sindicales habían alegado que la promulgación de la Ley de
2022 “había impedido que los tribunales competentes examinaran las condiciones
de los servicios mínimos que debían prestarse durante una huelga, lo que había
dado lugar a una vulneración de su derecho de acceso a un tribunal”.
Tras exponer los
argumentos del gobierno, formales y sustantivos o de fondo, para oponerse a la
demanda, y las respuestas de las partes demandantes, el TEDH desestimará la
admisibilidad de la petición, considerándola inadmisible “por falta de
agotamiento de los recursos internos”, ya que
“... en su recurso
constitucional, la segunda demandante y los sindicatos demandantes se centraron
en una supuesta vulneración de su derecho de huelga... (y) no hicieron
referencia expresa a una violación de su derecho de acceso a un tribunal ni
invocaron expresamente el artículo 6 § 1 del Convenio o disposiciones internas
específicas que protegieran dicho derecho”, así como también que “... El mero
hecho de que un demandante haya sometido su caso a los diversos tribunales
competentes no constituye por sí mismo el cumplimiento de los requisitos del
artículo 35 § 1 del Convenio, ya que, incluso en aquellas jurisdicciones donde
los tribunales internos pueden, o incluso están obligados a, examinar el asunto
de oficio, los demandantes no quedan exentos de plantear ante ellos la queja
que posteriormente formulan ante el Tribunal”.
5. Se detiene la Sala a
continuación en el examen de la presunta violación del art. 11 del CEDH.
En primer lugar, se
desestima la alegación del gobierno de falta de la condición de víctima de la
primera demandante. Para el TEDH
“Con la entrada en vigor
de la legislación impugnada, la primera demandante, en consonancia con la
finalidad de dicha norma, tuvo que adaptar su participación en medidas de
conflicto laboral para evitar las sanciones disciplinarias previstas en el
artículo 15 de la Ley de 2022... Dada su
condición de docente en un centro de enseñanza pública, la demandante estaba
obligada a desempeñar las funciones exigidas por la Ley de 2022 incluso durante
las huelgas, lo que, a su juicio, imposibilita cualquier paralización de la
actividad laboral y priva de sentido a la huelga. Por consiguiente, la
primera demandante pertenece a un grupo de personas que corren el riesgo de
verse afectadas directamente por la Ley de 2022, ya que está obligada a cumplir
sus obligaciones laborales durante las huelgas bajo pena de perder su empleo.
Dado que la primera demandante se vio afectada por la Ley en cuestión, el
Tribunal concluye que la medida ha tenido un impacto perjudicial para ella” (la
negrita es mía).
Entra después la Sala a
conocer de las alegaciones del gobierno sobre la falta de agotamiento de los
recursos internos por parte de la primera demandante, que será igualmente
desestimada. Para el TEDH
“El Tribunal observa que
la primera demandante ha alegado ante él que se había vulnerado su derecho de
huelga debido al alcance desproporcionadamente amplio de los servicios mínimos
definidos en la Ley de 2022. Planteó esta cuestión específicamente ante el Tribunal
Constitucional y expuso detalladamente su inquietud particular, sosteniendo que
la legislación la privaba, en su calidad de docente, de medios legítimos para
proteger sus intereses sociales y económicos ... Así pues, alegó
expresamente en el recurso de amparo constitucional que se había vulnerado su
propio derecho de huelga, complementando esta afirmación con argumentos que
señalaban la desproporcionalidad de la medida impugnada. En estas
circunstancias, el Tribunal considera que la primera demandante planteó en
esencia la queja sobre la vulneración de su derecho de huelga ante el Tribunal
Constitucional y, por tanto, brindó a los tribunales nacionales la oportunidad
de subsanar la presunta vulneración” (la negrita es mía).
Sobre la tercera cuestión
litigiosa formal, que versa sobre el cumplimiento del artículo 35 § 2 b), para
saber, y no admitir, si la demanda ha sido sometida a otro procedimiento de
investigación o de arreglo internacional, se reproducen los argumentos del
gobierno sobre reclamación presentada por parte sindical ante el CLS de la OIT
a la que me he referido con anterioridad, que sostuvo la identidad sustancial
entre la queja y la demanda, tesis rechazada por parte sindical. También será
rechazada esta alegación, observando el TEDH que
“... de los documentos
presentados por las partes, se desprende claramente que el trasfondo fáctico de
la queja ante el CLS residía en las circunstancias particulares de los
sindicatos demandantes; concretamente, habían constituido un comité de huelga
conjunto para las acciones reivindicativas previstas para 2022 en el contexto
de la adopción y el impacto del Decreto Gubernamental n.º 36/2022. Además, la
cuestión objeto de aquella queja eran las disposiciones legales destinadas a
regular las condiciones para el ejercicio del derecho de huelga durante un
estado de peligro ... mientras que el objeto de la presente demanda ante el
Tribunal es el nivel de servicios mínimos prescrito para las huelgas que no
tienen lugar durante un estado de peligro, nivel establecido por una ley
parlamentaria (concretamente, la Ley de 2022) y que se aplicará indefinidamente”.
El tribunal concluyó que existían
“diferencias sustanciales” entre ambos casos, por lo que no era de aplicación
el art. 35 & 2 del CEDH y la demanda debía admitirse.
6. Llegamos al apartado
69, a partir del cual la Sala entra en el contenido sustantivo o de fondo del
asunto, pasando revista en primer lugar a las alegaciones de las partes.
A) De las alegaciones de
la segunda demandante y los sindicatos interesa destacar a mi parecer la queja
sobre la falta de consulta de la normativa dictada con las partes interesadas,
y el rechazo de que el objetivo legítimo de la medida “era salvaguardar el derecho
de los niños a la educación”, cuando en realidad era más bien “socavar la
capacidad de los sindicatos para llevar a cabo acciones de huelga efectivas”.
Además, con apoyo en normativa y práctica internacional, se cuestionó que la
educación pública pudiera considerarse un servicio esencial que requiriera la
prestación de servicios mínimos en caso de huelga.
Para las partes
demandantes, la fijación de unos servicios mínimos como los regulados en la
normativa impugnada “habían reducido el derecho de huelga a algo meramente
ilusorio y habían privado a los sindicatos de la posibilidad de ejercer presión
durante la negociación colectiva”. Defendieron que la huelga era un mecanismo
adecuado para sostener sus reivindicaciones a los efectos de lograr el cambio
deseado por aquellas. Más concretamente, sostuvieron que
“... basándose en la
práctica internacional... los servicios mínimos en el ámbito educativo debían
limitarse al suministro de alimentos a los alumnos y a la limpieza de los
centros escolares. Si fuera necesario establecer servicios mínimos en el sector
educativo que excedieran esos dos aspectos, ello debería lograrse mediante un
acuerdo entre las partes o mediante una decisión judicial”. Además, pusieron de
manifiesto que la limitación del derecho de huelga en el sector educativo “no
tenía parangón en la legislación húngara; dicha limitación no había afectado,
por ejemplo, a los trabajadores del sector sanitario”, y que, además, “los
servicios mínimos solo estaban definidos por ley en otros tres sectores: el
postal, el ferroviario y el de transporte de pasajeros”.
B) Por el gobierno
húngaro se enfatizó que la Ley de Huelga “facultaba al Parlamento para regular
el nivel de servicios mínimos que debían prestarse durante las huelgas en
sectores que suministran servicios esenciales a la población, creando así un
marco previsible para las huelgas”; que el hecho de que las condiciones y el
contenido de los servicios mínimos se establecieran mediante una norma
legislativa “no contravenía la Ley Fundamental ni podía considerarse que
privara de contenido al derecho de huelga”; que el objetivo fundamental era “...
garantizar el buen funcionamiento de la educación pública y proteger los
derechos fundamentales de los niños a la educación y al desarrollo.”. Afirmó
que la finalidad de las huelgas no era
«perjudicar a la ciudadanía, sino a los empleadores», por lo que solo podían
tener un efecto colateral sobre el público”, y que por ello “la decisión de
establecer servicios mínimos por vía legislativa se había adoptado con el fin
de limitar el impacto de las huelgas en la población”. Con un planteamiento
claramente político a mi parecer, “el Gobierno cuestionó la pertinencia de las
interpretaciones ofrecidas por el Comité de Libertad Sindical (CLS), ya que, a
su juicio, dicho Comité —en virtud de su propio mandato— se inclinaba a
favor de los derechos de los trabajadores y no tomaba en consideración otras
obligaciones internacionales, incluidas las relativas a los derechos del niño”
(la negrita es mía).
7. ¿Cuál fue la respuesta
del Tribunal?
En primer lugar, procede
a recordar sus principios generales, es decir su enfoque, sobre la libertad
sindical y el derecho de huelga, con una amplia remisión a la ya citada
sentencia de 14 de diciembre de 2023 “Humpert y otros contra Alemania” ([GS],
n.º 59433/18 y otros 3, §§ 98-112) y examinará examinar si el régimen legal
elegido “se mantuvo dentro del margen de apreciación del Estado, a la luz de
los intereses contrapuestos en juego”
A) Primer principio
general: existencia de una injerencia. Existe y no fue cuestionada por ninguna
de las partes. La doctrina del TJUE queda perfectamente sintetizada en el
apartado 89:
“... El derecho de huelga
es uno de los medios de que dispone un sindicato para intentar ser escuchado y
negociar colectivamente con el fin de proteger los intereses de los
trabajadores, y la huelga está claramente protegida por el artículo 11... En el
presente caso, la queja de los demandantes no se refiere a una prohibición o a
la negativa a autorizar el ejercicio del derecho de huelga, sino al alcance de
los servicios mínimos que deben prestarse en el sector de la educación pública
durante las huelgas. El Tribunal admite que el establecimiento de servicios
mínimos restringió la posibilidad de llevar a cabo huelgas y, por tanto, supuso
una injerencia en los derechos de los demandantes en virtud del artículo 11 del
Convenio” (la negrita es mía).
B) Segundo principio general:
si la injerencia estaba justificada.
¿Estaba prevista por ley?
La tesis de las partes demandantes era que tal injerencia “no se basaba en
disposiciones legales previsibles y accesibles a la luz de la jurisprudencia
del Tribunal”. Tesis rechazada por la Sala, ya que sí estaba prevista por el
art. 4.3 de la Ley de Huelgas.
Sobre la alegación relativa
a la falta de consulta con las partes interesadas pertinentes y al argumento de
que los servicios mínimos no podían fijarse mediante una ley parlamentaria en
el sector educativo, el Tribunal concluía en este momento de análisis del caso
que “... dichas cuestiones deben examinarse más bien en el marco de la
necesidad de la injerencia impugnada”
C) Tercer principio
general: si tenía una finalidad legítima.
¿Sobre qué gira la controversia?
A partir de la explicación anteriormente efectuada, gira sobre si la huelga “servía
a los intereses de los alumnos o si simplemente pretendía impedir la huelga de
los docentes”.
Recuerda la Sala su jurisprudencia
respecto a que las restricciones al derecho de huelga pueden servir para
proteger los derechos de terceros, los cuales no se limitan a los de la parte
empleadora en un conflicto laboral”, por lo que, afirma, “... está dispuesto a admitir que las restricciones
impugnadas al derecho de huelga de los docentes podrían servir a la finalidad
de mantener un sistema educativo eficaz, garantizando así el derecho de los
alumnos a la educación”.
D) Cuarto principio
general: la restricción debe ser necesaria en una sociedad democrática.
Tesis del TEDH: la cuestión
de si la prohibición de huelgas afecta a un elemento esencial de la libertad
sindical —por privar a esta última de contenido— “depende en gran medida del
contexto y requiere una evaluación que tenga en cuenta todas las circunstancias
del caso”. Si bien existen algunas diferencias con el caso “Humpert y otros”,
el TEDH es del parecer que “... varios elementos identificados (en ese caso) resultan
pertinentes para evaluar la injerencia en el presente caso”.
a) En primer lugar, el de
la naturaleza y alcance de la restricción del derecho de huelga.
Importante manifestación
del tribunal: “reconoce que la práctica de los órganos de control competentes
establecidos en virtud de instrumentos internacionales especializados, así como
la de otros organismos internacionales, muestra una tendencia a considerar que
la noción de servicios esenciales —pese a ciertas divergencias sobre su
definición precisa— debe entenderse en sentido estricto y sin incluir la
educación pública...”, por lo que el enfoque adoptado por el Gobierno, “consistente
en considerar la educación como un servicio esencial... no se ajusta, por
tanto, a la interpretación actual de los instrumentos internacionales
especializados, tal como la realizan los órganos de control competentes”.
Manifestación que inmediatamente
matiza, ya que es del parecer que la educación pública “constituye, sin
duda, un servicio público importante en interés de la población y que establecer
la obligación de prestar servicios mínimos en este sector en caso de huelga no
es, en sí mismo, contrario a los principios de libertad sindical protegidos por
el artículo 11” (la negrita es mía).
¿Fueron proporcionadas
las medidas adoptadas sobre servicios mínimo? Tras recordar que eran del 100 %
en unos casos y del 50 % en otros, y tras recordar igualmente que el gobierno
había sostenido que la legislación “había introducido normas diferenciadas en
función de la situación de los alumnos”, concluye, con fundamentación posterior,
que este “... no demostró que los servicios descritos anteriormente fueran
verdaderamente mínimos, en el sentido de limitarse a las actividades necesarias
para satisfacer las necesidades básicas de los alumnos o los requisitos mínimos
del servicio en cuestión”, y hace suyos los argumentos de las partes
demandantes de que “... si los servicios mínimos se fijan con un alcance
excesivo, la perturbación del funcionamiento del empleador —que constituye la
finalidad de toda huelga— pasa inadvertida... “, y que ello “... limita
necesariamente el impacto de las medidas de huelga, que podrían acabar
resultando ineficaces en la práctica como instrumento de presión sobre el
empleador...
Además, si con anterioridad
a la entrada en vigor de la norma impugnada , los docentes “gozaban de un
derecho consolidado a ejercer la huelga, supeditado a la consecución de un
acuerdo previo entre las partes sobre los servicios mínimos o, a falta de este,
a una decisión judicial al respecto “, esta, al introducir un nivel de
servicios mínimos determinado unilateralmente “dejó sin objeto cualquier
consulta previa a la huelga con los interlocutores sociales, privando a las
organizaciones de docentes afectadas de la posibilidad de participar en un
diálogo auténtico”, algo que para el tribunal resultaba resulta especialmente
llamativo “si se tiene en cuenta que, aunque la Ley de 2022 versaba sobre
cuestiones sociales y laborales y afectaba a los intereses tanto de los
docentes como de sus organizaciones sindicales, no se llevó a cabo ninguna
consulta social durante la preparación, adopción o aplicación de dicha Ley, tal
como alegaron los demandantes ... “ y no fue refutado por el Gobierno.
En definitiva, y la
lectura del apartado 106 me trae a la memoria algunos conflictos existentes en
España sobre la misma temática, el Tribunal considera importante señalar que
“... si bien la Ley de 2022 se aprobó para
complementar la normativa vigente sobre las huelgas de docentes, el Gobierno no
aportó información alguna relativa a la evaluación del posible impacto de los
artículos 14 y 15 en dichas huelgas (por ejemplo, en lo que respecta a los
antecedentes legislativos de la Ley o a los debates parlamentarios
pertinentes); tampoco la exposición de motivos de la Ley de 2022... En un sentido más amplio, no existen pruebas
de que se tomara en consideración el posible efecto de la legislación sobre la
capacidad de los sindicatos para proteger los intereses profesionales de sus
afiliados y, a su vez, sobre la capacidad de estos últimos para defender sus
intereses mediante la huelga colectiva”,
Por lo que el Estado
demandado “no demostró que el legislador hubiera intentado alcanzar un justo
equilibrio entre los intereses contrapuestos pertinentes con el fin de
garantizar la proporcionalidad de la injerencia”.
b) Se aborda a continuación
por la Sala si las medidas adoptadas para permitir a los sindicatos de docentes
y a los docentes de la enseñanza pública defender sus intereses profesionales
eran las únicas adecuadas para ello o bien existían otros medios de presión,
siendo efectivamente así, y ello se plantea, siguiendo la jurisprudencia
sentada en el caso Humpert y otros, para examinar “... si otros derechos
compensaron la limitación de la libertad de huelga y si se estableció una
protección adecuada que permitiera a los sindicatos y a los propios empleados
defender eficazmente los intereses profesionales en cuestión”.
En este punto, la primera
demandante alegó que la restricción del derecho de huelga no había ido
acompañada de medidas para mejorar las condiciones laborales de los docentes”,
y para el Tribunal, el gobierno “no señaló ningún otro medio alternativo eficaz
ni salvaguardia —ya fuera introducida con la legislación impugnada o concedida
de otro modo a los demandantes— que hubiera sido diseñada para compensar a los
docentes por las restricciones a su derecho de huelga” (por ejemplo
procedimientos de conciliación y arbitraje)
c) Sobre los objetivos
perseguidos por la restricción de las huelgas docentes, conocida la tesis
gubernamental de ser esta aprobada al perseguir el objetivo general de “mantener
un sistema educativo eficaz para garantizar el derecho de los alumnos a la
educación”, el Tribunal manifiesta con rotundidad que en la exposición de
motivos de la Ley de 2022 no hay “... ninguna razón por la que se consideraran
insuficientes las medidas vigentes antes de la promulgación de la legislación
controvertida para lograr el propósito legislativo pretendido de proteger el
derecho de los niños a la educación”.
Tesis más “práctica”, si
me permiten la expresión, apuntada por el gobierno para justificar la
restricción, y que expuso por este en el trámite de alegaciones ante el
tribunal: “... poner en duda la viabilidad de establecer servicios mínimos
mediante negociación en caso de huelga”, o dicho de otra forma la imposibilidad
a su parecer de llegar a acuerdos. También,
(véase apartado 113) que “... la medida impugnada debía evaluarse en el
contexto de la pandemia de COVID-19 y del efecto que la prolongada ausencia de
clases presenciales tuvo sobre los derechos de los alumnos...”.
No le convencen en
absoluto estos argumentos al TEDH, que, tras recordar la normativa aplicable
durante el estado de peligro, subraya que “... las disposiciones pertinentes de
la Ley de 2022 reprodujeron esencialmente lo dispuesto en el decreto
gubernamental y elevaron a política permanente —independiente del estado de
peligro— unas normas destinadas a regular temporalmente una situación de
emergencia” (la negrita es mía). No existían, pues, “... indicios de que el
legislador hubiera considerado en qué medida dichas normas seguían siendo
pertinentes y necesarias para justificar su aplicación indefinida, años después
de la pandemia”.
d) En fin, sobre la gravedad
de las medidas disciplinarias impugnadas, si bien no hubo sanciones a las
demandantes, y la cuestión principal del asunto litigioso ha girado sobre el
efecto que la Ley de 2022 “... tuvo sobre las huelgas y, en términos más
generales, sobre la capacidad de los demandantes para defender los intereses
profesionales del profesorado”, el tribunal no quiere dejar de señalar que “...
el legislador calificó cualquier interrupción del trabajo que excediera los
términos del artículo 14 de la Ley de 2022 como «desobediencia civil» y acción
ilícita”, y que “... el artículo 15 de
la Ley de 2022... interpretado conjuntamente con los artículos 56 y 78,
apartado 2, del Código del Trabajo ... faculta a los empleadores que se
enfrentan a tales acciones para imponer sanciones disciplinarias, incluido el
despido inmediato”.
¿Qué supone ello? Algo
bien claro y meridiano a juicio del tribunal. Si, como se ha afirmado
reiteradamente, las medidas adoptadas para garantizar la prestación de
servicios esenciales no deben ser desproporcionadas respecto a los fines
perseguidos, las sanciones previstas en la normativa referenciada “... pueden
disuadir a los sindicatos, a sus miembros y a cualquier otra persona de
participar en medidas de conflicto colectivo que no cumplan con los términos
del artículo 14 de la Ley de 2022...”.
8. La conclusión a la que
llega la Sala, tras toda la exposición y análisis anterior, y antes de pronunciarse
sobre la indemnización debida en su caso a las demandantes, y sobre las costas
del proceso, para llegar al fallo, se recoge en los apartados 118 y 119, no sin
dejar de manifestar en los apartados 120 y 121 que no entra en la queja alegada
por la primera demandante de vulneración del art. 18 del CEDH por considerar
que ya se ha resuelto en el marco del examen de la vulneración del art. 11.
“El Tribunal reitera que
los Estados contratantes son, en principio, libres de decidir qué medidas
desean adoptar para garantizar el cumplimiento del artículo 11, siempre que
aseguren que la libertad sindical no quede desprovista de contenido como
consecuencia de las restricciones impuestas... No obstante, a la luz de las
consideraciones anteriores, el Tribunal no puede sino concluir que el Estado
demandado excedió el margen de apreciación de que disponía en el presente caso.
En consecuencia, la injerencia no fue necesaria en una sociedad democrática a los
efectos del artículo 11 § 2 del Convenio” (la negrita es mía)
9. Por todo lo anteriormente
expuesto, el TEDH falla en estos términos:
“1. Decide acumular las demandas;
2. Declara que no procede examinar la admisibilidad ni el
fondo de las quejas del primer demandante basadas en el artículo 18 del
Convenio;
3. Declara admisible la queja relativa al artículo 11 del
Convenio e inadmisible el resto de las demandas;
4. Declara que ha habido violación del artículo 11 del
Convenio;
5. Declara que la constatación de una violación constituye
por sí misma una satisfacción equitativa suficiente respecto a cualquier daño
moral sufrido por el segundo demandante;
6. Decide
(a) que el Estado demandado abone, en un
plazo de tres meses a partir de la fecha en que la sentencia adquiera carácter
definitivo de conformidad con el artículo 44 § 2 del Convenio, las siguientes
cantidades, que se convertirán a la moneda del Estado demandado al tipo de
cambio aplicable en la fecha del pago:
(i) 5.600 EUR (cinco mil
seiscientos euros) a la primera demandante, más cualquier impuesto que pudiera
serle aplicable, en concepto de costas y gastos;
(ii) 8.000 EUR (ocho mil
euros) a cada uno de los sindicatos demandantes, más cualquier impuesto que
pudiera ser aplicable, en concepto de daño moral;
(iii) 7.300 EUR (siete
mil trescientos euros), conjuntamente, al segundo demandante y a los sindicatos
demandantes, más cualquier impuesto que pudiera serles aplicable, en concepto
de costas y gastos;
(b) que, a partir de la expiración del
citado plazo de tres meses y hasta el momento del pago, se abonen intereses de
demora sobre las cantidades mencionadas a un tipo igual al tipo marginal de
crédito del Banco Central Europeo vigente durante dicho periodo, incrementado
en tres puntos porcentuales;
7. Desestima el resto de la pretensión de satisfacción
equitativa de los demandantes”.
Buena lectura.
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